今年5月，经国务院批准，财政部决定在上海、浙江、广东、山东等10省区市试点地方政府债券自发自还，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金。6月23日，首单自发自还地方政府债券落地广东，148亿元地方债顺利发行。

这是我国地方政府债券发行的一大突破。地方政府债券发行始于2009年，当时由财政部代理发行、代办还本付息，其后相继在6省份试点“自发代还”，即自行发行债券，但由财政部代办还本付息。

作为首个“试水者”，广东是如何完成这次自发自还债券发行的，效果如何，又有哪些经验值得借鉴？经济日报记者对此进行了调查，敬请关注。

自发自还——

一道规范的市场化流程

为实现中央赋予的广东“三个定位、两个率先”总目标，广东正大力推进基础设施等重大公益性项目建设，以促进全省城乡区域协调发展。“为促进发展，适度举债很有必要，关键是风险要可控，债务管理要有序，投向要符合规定。”广东省财政厅厅长曾志权介绍说。

自2011年起，广东省开展地方政府自行发债试点，实行“自发代还”，初步建立起规范的发行工作机制，为此次“自发自还”积累了经验。2009年至2013年间，通过财政部代理发行和自行发行的方式，广东省累计发行了7期政府债券，总计金额430亿元（其中自行发债276亿元）。这些资金被用于中央投资地方配套的公益性建设项目、保障性安居工程建设以及普通公路发展等重大项目。

“作为自发自还试点，我们严格按照财政部《2014年地方政府债券自发自还试点办法》和关于信用评级、信息披露的两个指导意见规范发行工作，整个过程体现了市场化和公开、公平、公正的原则。”曾志权说。

预算调整。5月底召开的广东省十二届人大常委会第九次会议通过了批准2014年省级财政预算调整方案的决议，增加地方政府债券收入148亿元，并对资金进行分配：安排省重要交通基础设施项目70亿元，转贷市县78亿元，用于保障性安居工程、普通公路建设和重点项目建设。

信用评级。债券信用评级是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考，是地方政府债券自发自还试点引入的新机制。作为试点后首个发行债券的省份，广东省率先规范实施信用评级。

信息披露。6月17日，广东省通过中国债券信息网和省财政厅门户网站发布了《2014年广东省政府债券信息披露文件》，全面披露债券发行信息、信用评级报告、经济运行、财政状况、债务状况及还本付息事项等有关信息。

确定债券承销商。2013年，省财政厅通过公开形式组建了广东省政府债券承销团，共有16家机构。根据“资金实力雄厚、发行经验丰富、服务质量最优、资金成本最低”原则，选定建设银行、工商银行、农业银行、交通银行为2014年广东省政府债券主承销商。

债券招标发行。借用财政部国债招投标发行系统，6月23日，广东省财政厅采取公开招标形式面向公开市场顺利发行148亿元2014年广东省政府债券。5年期政府债券的最终中标利率为3.84%，7年期债券最终中标利率为3.97%，10年期政府债券的最终中标利率为4.05%。

资金拨付。在成功发行后，广东省财政厅按照经省人大审议通过的债券资金分配情况，按程序与市县及省有关部门签订转贷协议后，拨付资金。

“整个发行过程规范、有序，在前几年发行经验的基础上，增加了新机制、新做法，初步建立起规范的发行工作机制。”曾志权说。

信用评级——

一项前所未有的积极探索

过去，地方政府债券无论是“代发代还”还是“自发代还”，都隐含着中央政府信用。在“自发自还”模式下，财政部强化了地方自行偿还债务的责任，债券的安全性取决于地方政府的信用，对债券进行信用评级成为不可或缺的一环。

“对地方政府债券进行信用评级，在国内是一项前所未有的工作。这个机制有利于推进地方政府债务管理，促进地方政府债务市场化、透明化和规范化，倒逼政府自觉规范举债行为。”曾志权说。

信用评级涉及到地方政府的财政、经济、债务和政府治理等，很大程度上就是对地方政府“打分”，评级如何进行成为市场关注的焦点。广东省财政厅一开始就明确，按照市场化原则择优选择信用评级机构、实施信用评级工作，对提供信息的真实性、准确性负责。

“省财政厅面向具备债券市场信用评级资质的评级机构发出投标邀请，按照‘机构实力最强、评级经验丰富、方案高效合理、费用成本较低’的原则进行招标。”广东省财政厅党组成员、总会计师、新闻发言人钟炜介绍。

5月26日，6家符合资质要求的信用评级公司参与招标，最终，上海新世纪资信评估投资服务有限公司中标。广东省财政厅与上海新世纪评级签署了信用评级协议，由评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级。

地方政府债券信用评级不同于地方融资平台发行债券和企业债券评级，如何确立科学的评价方法和指标体系，对于评级报告能否被市场接受至关重要。“地方政府评级不是简单的模型运算和参数套用，评级方法本身也不是简单的指标比较，而是围绕地方政府偿债能力的分析框架。”上海新世纪评级相关人士表示。

上海新世纪评级开展了半个多月的工作后完成了评级报告。6月17日，广东省财政厅通过门户网站和中国债券信息网公开披露了《2014年广东省政府债券信用评级报告》。这份长达30页的评级报告，从债券概况、中国宏观经济与财政管理体制、广东省经济增长与发展、广东省财政平衡能力和稳定性、广东省政府性债务、广东省政府治理等方面进行了分析。

评级报告认为，广东省财力强，且债务增速较慢，财政资金流动性较好，不良贷款率低，地方金融生态环境较好，评定2014年广东省自发自还148亿元地方政府债券为AAA级。AAA级在财政部关于地方政府债券评级的指导意见中是最高等级。

“评级报告内容基本符合我省实际，评级结论准确反映了我省债券风险水平，也得到了市场的广泛认可。”钟炜表示。

根据协议，在2014年广东省政府债券存续期内，上海新世纪评级每年开展一次跟踪评级。

显然，这次评级只是开端，地方政府债券信用评级的完善、成熟还需要一个过程。“国内地方政府信用评级体系的建立是一个系统工程，更多取决于财税制度的改革、地方政府履约机制的建立、地方政府信息披露制度的完善、地方政府融资方式的完善和透明化以及地方政府发行债券服务体系的完善。”上海新世纪评级相关人士表示。

债务安全——

一套有效的偿债保障机制

“多年来，我省在合理利用债券资金的同时，高度重视地方政府性债务管理工作，积极采取措施加强管理，注意防范风险。”钟炜说。

为加强政府债券风险管控，广东通过多项举措建立了有效的偿债保障机制，对这次148亿元债券的还本付息也有具体的安排：

——加强预算管理。广东省专门制定了地方政府债券预算管理办法，明确规定市县政府、主管部门以及使用单位对资金管理的责任，明确资金绩效目标、使用范围、使用时限、审批程序、还本付息办法以及监督评价等。同时，债券资金的使用在规范管理的前提下提高资金分配和使用效率，加快资金拨付进度，最大限度地发挥债券资金的使用效益。

——明确债券资金偿还来源。广东省人大审批同意的方案对本次发债的偿还问题作出了安排，其中用于省级项目的债券资金本息在项目收益中偿还，如项目收益难以偿还，从中央返还的燃油税替代性收入等财政性资金中先行垫付；转贷市县的债券资金由各市县财政统借统还。

——建立还本付息抵扣机制。在与市县签订转贷协议时，明确对市县未按时足额上缴债券资金本息的，省财政厅按逾期支付额和逾期天数，以及当期债券票面利率折成日息支付罚息，并按规定对广东省财政厅垫付的还本付息资金及应收罚息实施财政扣款。

——建立偿债准备金。早在1998年，广东各级政府就设立了防范化解金融风险准备金制度（2013年更名为偿债准备金），对资金来源、使用方式、审批程序等进行了详细规定，为各级政府防范和化解可能存在的财政、债务风险提供了有效的制度支持和资金保障。

“总体来看，我省债务规模适中，债务风险总体可控。经审计认定，2012年我省总债务率远低于国际控制标准，也低于全国水平。政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率也远低于国际警戒标准。”钟炜说。