我国是煤炭生产和消费大国,煤炭生产和洗选过程中产生了大量的煤矸石、煤泥、洗中煤等低热值煤资源,每年约有10亿吨左右。进一步完善政策,促进低热值煤发电产业健康发展,延伸煤炭产业链条,推进资源型城市转型升级、循环发展,是构建资源节约型、环境友好型社会的必然要求。

2013年6月初,国家能源局正式下发文件,同意委托山西省核准低热值煤发电项目。这是新中国成立以来，国家首次把能源项目核准权限委托省级政府。这一改革背后的探索和实践，值得关注。

2013年10月31日,是一个让高建军感慨万千、难以忘怀的日子。这一天,中煤平朔集团有限公司申报的“中煤平朔安太堡2×35万千瓦低热值煤电厂”重点新建项目得到了山西省发改委同意开展前期工作的通知,相当于拿到了工程立项发放的“路条”。作为中煤平朔集团公司的执行董事,高建军不知经历过多少次工程项目建设,缘何这个项目的审批让他激动不已呢？

低和高的辩证法

煤矸石和粉煤是一种可以综合利用的资源,低热值煤发电具有“高热值”的经济价值和环保价值

有一座煤矿,就会有一座矸石山、一堆煤泥和粉煤灰,这些在煤炭开采和洗选加工过程中产生的附属品可统称为低热值煤。其中,煤矸石是固体废弃物,含有一定量的可燃性物质，并能散发出有毒的二氧化硫气体；煤泥和粉煤灰如露天堆放,被风刮走会变成扬尘。

山西是全国煤炭大省,在煤炭开采和洗选加工过程中，产生了大量的煤矸石、煤泥和洗中煤。据有关部门统计，截至2013年,仅历年积累的煤矸石就有12.5亿吨,形成矸石山1540多座，“十二五”期间，山西省煤矸石每年将以平均1.5亿吨的速度递增。

然而，煤矸石和粉煤并不是简单的废弃物,而是一种可以综合利用的资源。尤其是把煤矸石用来发电,一吨煤矸石的发热量可折合为0.285吨标准煤。如建设一个装机容量为36万千瓦的煤矸石发电项目，年消耗煤矸石达250万吨，年产值可达5亿元,同时还可减少煤矸石占地面积100余亩。山西省目前积累的煤矸石相当于1.57亿吨标准煤,低热值煤发电具有“高热值”的经济价值和环保价值。

山西省发改委能源处处长崔敏介绍,目前山西省低热值煤的年利用总量只有2000万吨，利用低热值煤发电的装机容量只有600万千瓦，仅占火电装机总容量5800万千瓦的10%。低热值煤发电看似容易,实则不然,主要是因为必须先取得一张“路条”,即由国家主管部门审批的立项通知。

高建军介绍说,平朔集团是一座集露天开采与井工开采为一体的大型现代化煤矿企业,年产原煤1.2亿吨，原煤全部入洗后，每年要产生煤矸石、煤泥、洗中煤、氧化煤等低热值煤约4800万吨，从建矿至今约产生了近3亿多吨。

平朔集团经过试烧实验将发热值在2500大卡的煤矸石，与洗中煤、煤泥按照42:33:25的比例掺配，发热量可达到2962大卡，可以支撑高参数、大容量CFB机组的可靠运行。以此推算，平朔矿区每年产生的4800万吨低热值煤，可满足1200万千瓦的装机容量，实现资源有效利用，减少土地占用和因煤矸石自燃造成的环境污染。

不过,获取“路条”并不是一件容易的事。目前，我国煤矸石的综合利用所消耗的矸石量不足总量的1/3,全国煤矸石电厂400多座，装机容量2600万千瓦,每年仅消耗1.3亿吨煤矸石。主要原因在于对煤矸石综合利用的认识不足，投资落实不到位，缺少优惠的政策扶持,特别是审批很难。具体来讲,就是“僧多粥少”,全国各地各煤矿企业要求上项目申报的多,而国家主管部门审批的数量少,审批时间长。

长和短的攻略图

同一类项目路条从中央部门审批改革为省级部门审批后，各种环节与程序减少了54项，耗时缩短近3年

为了审批路条，平朔集团组建了一支“路条攻略”团队。高建军说，“约20多人,在企业内部叫前期项目部,在平朔集团,每一个项目的实施都要组建这样一个团队。”团队职责就是按照路条攻略流程图中的工作内容,专门进行初步可行性研究报告、可行性研究报告和初步设计,分阶段分部门“攻关”核准，尽早推动项目立项。团队成员工作不分昼夜,从下往上四处跑,跑到任何一地面对的都是上级单位和管理执法部门，攻关难度可想而知。

高建军向记者展示了两张路条攻略流程图。一张是“中煤平朔木瓜界2×66万千瓦低热值煤发电新建项目前期工作进展”流程图,另一张是“中煤平朔安太堡2×35万千瓦低热值煤发电新建项目前期工作进展”流程图。前一张从2009年10月26日开始实施,由中煤平朔煤业公司通过中煤集团公司将项目规划请示上报国家能源局,一直到2013年1月28日得到同意批复,历时39个月零2天。后一张从2013年6月20日开始实施,由中煤平朔集团公司通过属地朔州市发改委将项目的规划请示上报山西省发改委,到2013年10月31日得到同意批复,前后历时4个月零11天。

流程图上详尽地排列出了各个工作阶段、各项工作内容、各实施或批复单位、各实施或批复时间等内容,前一张流程图有98个序号,也就是有98项工作要做,其中,仅申报到批复就有74个序号,需要拿到各相关部门,比如土地、环保、文物、水利、规划、设计、安全、民航、发改委等的47份批复文件。后一张流程图只有39个序号,其中,从申报到批复有20个序号。对比两张图，后者比前者的“路条”获批,缩短了3年时间,减少了54个环节与程序。从流程图上可以清楚地看到,前一张是由中央部门审批,后一张则是由省级部门审批。

在十一届全国人大五次会议上,山西团代表建议大力发展低热值煤发电产业，变废为宝提高资源利用率，使煤炭产业再次走向新的起点,“撬动”了国家能源局行政审批制度改革,同意将“1920万千瓦的低热值煤发电项目”委托山西省核准。

2013年6月初,国家能源局正式下发文件,同意委托山西省核准低热值煤发电项目。对中煤平朔集团公司来说,后一张“路条”的审批,正赶上了这个好时机。

管和放的突破口

要把好政策用足、用活、用好，行政体制改革和进一步简政放权是实现经济转型升级的破局“钥匙”

2013年6月，国家能源局正式下发文件，同意委托山西省核准低热值煤发电项目。这是新中国成立以来，国家首次把能源项目核准权限委托给省级政府，在全国尚无先例，是行政审批制度的一项重大改革，也是国家支持山西综改试验、转型跨越的一项重大举措。

山西省发改委主任王赋表示，“政策是重要的资源，有时候比直观的资金、土地更重要。好的政策有了，更要将政策落在实处，把政策用足、用活、用好。这对山西省加快推进电力建设，实现高碳产业低碳发展、黑色产业绿色发展具有重要意义。”

为了不折不扣地把政策措施落到实处,2013年8月,山西省政府出台了《山西省低热值煤发电项目核准实施方案“20条”》和《山西省低热值煤发电第一批项目优选办法》等文件,对“路条”的发放,提出优选工作要科学、有序、高效开展，本着“公平、公正、公开、竞争”的原则，核准条件高于国家标准，除10个基础的准入条件外，又提出了10个优先原则。省发改委与相关部门成立了8个专业组,进行评选、推荐和实地调研，并对项目进行公示。成立监督组全程参与，对项目的核准、建设、运行等进行事前、事中、事后全过程、全方位的督查。最终从71个上报项目中确定了第一批5个低热值煤发电项目。随后,又筛选了第二批、第三批。

在第一批“路条”的发放过程中,许多企业有两个明显的感受,一是高门槛准入，核准条件高于国家标准；二是高效率办事，对项目审批的程序、时限都作了明确规定。同时,从布局、燃料、机组选型、水源、环保条件，以及环保设施的选择、燃料运输、下游产业链、电力市场条件、热电联产等方面考虑，总装机350万千瓦。建成投产后，年消耗煤矸石、煤泥等低热值煤资源约1600多万吨，年节约能源650多万吨标准煤，对于山西能源产业转型、循环经济发展、生态环境治理、土地节约、能源利用效率提高具有引领示范作用。

平朔项目属于山西省第一批发放的“路条”之一。高建军认为，这是资源型经济转型发展的有益探索,审批权力完全可以放下来,放下来的成效要好得多。同时,行政审批制度改革还有进一步深化的必要,有些权限应一放到底。比如,企业上项目,行政主管部门应制定准入的标准和条件,让企业“对号入座”,让市场在资源配置中起决定作用,符合就上,反之就不要干,为什么要用“路条”的方式来调控呢？平朔公司提出建设1000万千瓦低热值煤发电基地,目前仅拿到2张“路条”,加上已建成的还不到300万千瓦,还有更多“路条”等着跑。