陕西省高陵县是省市统筹城乡发展示范区试点县。该县面对工业化、城镇化进程中，从事第二产业、第三产业人数剧增，农业生产兼业经营、无序转包乃至土地撂荒，分散经营难以实现适度规模经营而带来的土地生产率低等现象，有序推进农村产权制度改革，破解“三农”发展难题，探索出了“政府推动确权、群众做主还权、市场引领用权”的农村产权制度改革新模式。

高陵县农村产权制度改革总体思路是，围绕建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度和城乡一体的流通市场的目标，确立还权于民、还利于民，赋予物权、赋予财产权、赋予市场经济主体地位的宗旨，明晰农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权四项权利，搭建县镇产权流转交易平台，实现农村产权资本化。

针对农村土地量大点多、权属复杂的实际，该县依据实测坐标，将每户承包地、房屋、集体建设用地绘制成图，在图中直接标注每项产权的权利人和属性，并由每户在图纸上按手印确认耕地、宅基地、建设用地等面积和位置，形成“鱼鳞图”，成为客观表达农村土地、人、地上附着物相关联的一个数据模型。开发了农村资产管理软件，将“鱼鳞图”标注的产权信息输入计算机，成为每户每村的产权电子档案，为农村产权的依法交易和科学管理提供了依据。真正做到了“地有其主、人有其权”。

针对土地确权登记中可能出现的矛盾纠纷和问题，高陵县未雨绸缪、统筹协调，在摸底调查、权属核查、外业调绘等阶段，成立并充分发挥村组议事会情况明、底子清和在群众中有较强说服力的作用，把确权登记的决策权真正交还给农民。在农村资产确权登记中，坚持做到政府只参与不干预、只引导不拍板、只协调不作主，真正做到了群众的事群众办、群众自己说了算，既充分发挥了群众的主体作用，避免了行政命令带来的失误和损失，又确保了农村和谐稳定，促进了农村产权制度改革的深入稳步推进。

推进土地承包经营权流转、扩大适度规模经营，是深化农村产权制度改革的关键环节。在具体操作中，该县探索出了互换、出租、转包等多种符合自身实际、地域特色鲜明的土地承包经营权流转形式。转包是农村土地流转的主要形式，出租使农民在获得稳定土地租赁收入的同时，还可获得一份稳定的打工收入，收到了“一个萝卜两头切”的效果。同时通过资产量化、农商经营、土地和资金入股等形式，建立了新型农业经营体系，成立了4家农业股份制公司，组建了6家农村资产经营管理公司，用公司制的现代组织方式推进规模经营，激发农村生产要素潜能，促进农业增效、农民增收和农村发展。

土地的规模化经营，为创新农业生产经营体系创造了条件。高陵县自始至终以市场为导向，以产业为支撑，以农民为主体，以科技为引领，以体制创新为动力，以“基地规模化、生产标准化、经营产业化”为目标，坚持用工业化的理念发展农业，编制了15万亩都市现代农业发展规划，开工建设了20个现代农业示范园。

高陵县成立了农村产权价值评估、农村产权抵押担保、农村产权收储、农村产权交易“四个中心”，搭建了相互配套、环环相扣、方便快捷、服务高效的成果运用平台，为有效破解农民抵押贷款难奠定了基础，铺平了道路，从基础上完善了农村产权进入资本市场的各个环节。

高陵县委书记李毅说：“深化农村产权制度改革是激发‘三农’活力、加快城乡一体化发展的一项带有根本性、基础性、长远性的重要举措，要确保农村产权制度改革的深入和可持续推进，真正取得实效，就必须在构筑长效机制上出实招、下猛药。”

为确保农村产权制度改革政策相互衔接和配套，高陵县制定了《农村土地承包经营权管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》和《土地流转准入制度》等文件，始终把农村产权制度改革控制在流转规范、风险可控的范围内，由中国人民银行高陵县支行牵头，制定了“三权”抵押贷款管理办法，把真功夫用在将农村“沉睡”资产全面推向资本市场上。组建了县镇村三级信息服务网络，搭建了农村产权交易服务平台，成立了西北首家农村产权交易大厅，实现了一厅式办公、一站式服务，从政策规定、体制机制等层面，确保了农村产权制度的深化和开展。

党的十八届三中全会进一步明确了深化农村改革的方向。高陵县深化农村产权制度改革的有益做法，为推动城乡发展一体化，提供了可资借鉴的经验：深化农村产权制度改革，必须坚持因地制宜、分类施策；必须坚持发挥群众主体作用、全程参与；必须坚持扎实细致、精益求精；必须坚持健全体系、完善功能；只有这样，才能把深化农村改革的各项工作不断推向前进。

(作者单位:中共陕西省委政策研究室)