开栏的话 农村改革试验区、国际贸易综合改革试验区、两型社会配套改革试验区……，中国30多年波澜壮阔的改革开放历程，创造了丰富的改革经验，取得了举世瞩目的巨大成就。本报从今天起推出“改革开放前沿探访”系列报道，选择一批在改革开放历程中具有代表性的地区，派出记者深入采访，回顾改革不断深化的历史进程，重点总结近年来深化改革的大胆探索与创新实践。

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位于辽宁省大连市西北的甘井子区，昔日因有甜水井而得名，如今因改革而备受关注。在全国各地竞相探索城镇化路径时，甘井子已静悄悄地完成了“全域城市化”改革，打破了城乡二元结构，特别是成功地实现了“产、城、人”融合发展，冲破了产业、城镇“两张皮”矛盾。甘井子迸发的创新活力、激荡的发展“活水”，皆因改革而来。

破解城乡二元结构——

“全域城市化”先探一步

从大连市区驱车20分钟，来到甘井子区辛寨子街道。只见一片片欧式住宅楼花丛掩映，赏心悦目。有人问这房子怎么卖，当地的同志乐了，“这是大东沟村村民的回迁房，不是商品房，不对外销售，住的是大东沟的1470名村民。”

一行人感慨之际，当地的同志不忘强调，“这1470人也不是农民了，而是真正意义上的新市民！”

“真正意义”是说，这里的村民户籍已经全部变成城市户口，以平等的城镇居民身份享受公共福利、参与社会管理和市场竞争。这些农民没有因为出让土地而降低生活标准，相反，他们获得了更多的权益和稳定的收入。

大东沟村73岁的陈淑英大娘一家，按原有宅基地和住房面积在回迁小区分到了4套房子，村委会还发给了9万元的装修补贴。除了养老保险之外，她还享有每月1000多元的退休金。家里每月还有出租房屋的收入。

陈淑英乐呵呵地说，“原来我们种地，一年收入还不到10000块钱。”一旁的王素华大娘说，“可不，原来大东沟还有小伙子担心娶不上媳妇。现在咱们大东沟的小伙子，十分抢手！”

“我们都是根据各村自身经济实力，一村一策制定福利政策，包括对回迁户按户、按证、按人奖励面积，对采暖费、装修费、物业费给予补助等，解决农民上楼后居住成本增加的实际困难。”大东沟村党委副书记王艳慧说，“钱从哪里来？主要是依靠村级经济的发展。我们所有转城村都预留了集体经济组织物业资产，通过自我经营或出租等方式，获得了一块长期收益。”

不单是大东沟这一个村，整个甘井子区6个涉农乡镇都在“全域城市化”，实现以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会转变。

甘井子区委书记郝方林说，“关键是解决好了转城人员的住房和就业问题。首先是我们高标准建设回迁区。选择具有丰富经验和一定实力的开发单位进行回迁区规划建设，统筹考虑各种配套设施，还要建设高水平的生态景观。在规划选址阶段，由村民在本村优先选址。规划设计方案必须经全体村民通过。其次，通过鼓励村集体组织参与腾出土地的产业发展、成立物业管理公司等多种渠道，妥善安排转城人员就业。”

郝方林表示，甘井子区作为全国农村改革试验区之一，更要切实把群众切身利益放在首位，着力保障和改善转城人员生产生活，力争在最短时间内实现农民向市民转变。2010年至今，甘井子区已有5万农民顺利转为市民，住进了花园洋房一样的回迁区。

下一步，甘井子区还规划着一步“大棋”：实施村集体经济组织产权制度改革，把原村民在集体的劳动积累、法律赋予的土地等资产以股份形式确定下来，由社区股份制经济组织集中管理，做到人人有股份，以更好地保障转城人员的利益和收益。这将意味着甘井子依靠改革和制度创新开掘的智慧之泉，势将流传得更为广远。

力将“市郊”变“中心”——

“产城融合” 满盘皆活

“新兴产业项目向新城区集聚”、“产业发展与新城建设互动融合”“建设现代化国际化中心城区”……，在甘井子区的未来规划蓝图中，关键词“产城融合”尤为醒目。

“全域城市化”改革完成后整理出的大东沟村周边辛寨子街道、营城子街道，全域106平方公里土地，成为甘井子 “产城融合”改革实验的主战场。在这片土地上，高标准的大连生态科技创新城拔地而起，为整个大连转型升级提供了强力引擎。

“城市没有产业支撑，再漂亮也是‘空城’，产业没有城市依托，再高端也只能‘空转’。我们的体会是，必须以产促城，以城兴产，以人为本，产、城、人融合。”在郝方林看来，传统工业化推动城市化的旧有模式无法使城市具有持续性竞争力，一个正在崛起的新城区，不单单是简单的居住区，必须遵循产业与城市相融合发展的理念，谋划好相得益彰的产业布局。

产，必须是促城之产。大连生态科技创新城自从一开始就确立接轨国际的一流标准，不但对简单的房地产开发说“不”，而且入城必须高新技术产业先行。“无新不起，非新不兴”，在不破坏生态环境的前提下，围绕产业搞配套，围绕产业聚人气。

城，必须是兴产之城。步入这座当地人引以为荣的新城，处处小桥流水、鸟语花香。城区的规划建设分布图上被分为了明显的“绿、黄、蓝”3个色块。绿色是原生态的环境，占到了54%，黄色是居住区，蓝色是产业区。“绿、黄、蓝”3个颜色紧紧抱在一起，形成一簇簇花朵形状，密集分布在园区内。

无论产与城，都必须以人为本。在宜业的同时，首先是宜居环境。“许多著名的企业选择我们生态科技创新城落户，看重的就是良好的生态环境。”大连生态科技创新城管委会常务副主任方健伟说。

扎根在北京中关村的华宇信息科技有限公司，今年却把他们的研发中心迁移到了这里。华宇公司软件工程师王木竹在北京工作了6年，来到甘井子后，喜欢上了这里，正准备在园区内安家买房子。“环境好，不堵车，买房的压力也比北京小！”

其次是宜学社区。王木竹的孩子刚刚7个月，他早早为孩子选好了小学。城区内的春田小学，这个甘井子“不惜一切代价”建成的一流小学，除了硬件设施，还有在全国高薪聘请的一流师资力量，就连金州、旅顺等地的家长也都慕名而来。

放眼整个甘井子，“产”、“城”、“人”呈现彼此促进、相互融合、协调发展的生动局面。

产以城兴。在生态科技创新城的促动下，甘井子原有的高端制造产业聚集区焕发出新的生命力。在这片区区9平方公里的产业聚集区内，孕育出了1700多亿元的地区生产总值，平均每平方公里的土地每年产出近200亿元。先期入驻这里的中国一重，产品已由最初的加氢反应器拓展到核电设备，同时又引得一大批配套企业、现代服务业企业聚集而来。

“现在周边为我们搞配套的企业有30多家。”中国一重大连制造有限公司总裁许崇勇说。在许崇勇眼里，他的企业已经离不开这座城。

城因产旺。截至2012年12月，甘井子区在“产”、“城”、“人”协调发展的快速路上驰骋5年后，地区生产总值增长到了5年前的2.8倍，地方公共财政预算收入增长到5年前的2.7倍，固定资产投资达到5年前的3.9倍，城镇居民人均可支配收入已是5年前的2倍多，而区级以上公园总面积，也比5年前增加一倍。

产城融合，甘井子这一招先手，冲破了产业、城镇“两张皮”之困，令城镇化发展满盘皆活。

借市场“力量”，用政策“杠杆”——

“创新机制” 大胆尝试

来甘井子参观访问的人，在被这里创新创业的活力热情感染之余，往往提出疑问：甘井子城市面貌发生翻天覆地变化，大规模开发建设，政府却没有背负什么债务，奥秘在哪里？

“改革发展，首先要破除一切陈旧落后的思想观念和束缚生产力发展的体制机制障碍。”郝方林认为，关键是要处理好政府和市场、社会的关系。在甘井子被定为大连综合配套改革试验区后，在大连市委、市政府的支持下，区委、区政府出台了颇具“含金量”的“四个机制”。甘井子开发建设的源源活水，离不开这“四个机制”——多元化投资机制，财力事权匹配机制，土地增值的良性机制，发展规划、城市规划、土地利用规划“三规”融合机制。

首先是投资机制“多元化”。甘井子在保障政府投入，加强非经营性城市基础设施建设的同时，充分发挥市场机制作用，同等对待各类投资主体，吸引民间资本参与经营性项目建设与运营，利用政府出的“小头”，撬动亿达集团、联想集团、泰达集团等一批行业龙头企业承担建设与运营的“大头”。

“发挥市场配置资源的作用，政府不是撂挑子不管事。相反，这是对政府提供的公共服务的能力提出了更高要求。”甘井子区发改局局长兰良生说。

采访营城子街道的时候，正赶上当地21平方公里的金龙寺森林公园基础设施配套工程启动。热烈的鞭炮声中，大连甘井子区营城子街道副书记姜玉慧对我们说，“这次升级改造的资金，可是由政府出资、区里财政统筹解决的！”其实，甘井子包括生态建设等高标准城市基础设施建设，处处都有区级财政的活跃身影。

财力事权匹配机制，是这一幕背后的积极“推手”。大连市委、市政府给予鼎力支持，在甘井子区调整了市、区两级税收分成比例，由原来的45%调整为55%。10%的增幅，让甘井子区级财力放开了手脚，大大提升了对公共服务的保障能力。2012年，区财政用于基本公共服务和民生领域的支出达25.3亿元，占财政支出的比重由2010年的43.3%提高到70.8%。

土地增值的良性机制，则是财力“推手”的一个力量之源。“财政的钱现阶段离不开土地的收入。现行土地储备、土地开发制度下，只有通过土地本身的良性增值，才能解决土地征收、土地开发的资金来源。用土地上赚的钱投到土地上再升值，这就是土地增值的良性机制。”兰良生说，按照这一思路，甘井子完成了大规模的级差地租重建，对生态科技创新城等重点区域，高标准规划配置市政资源，提升全域的土地开发价值。现在，甘井子重点区域的土地市场价已经达到了大连中心城区价位。

甘井子其他创新性的改革措施也不胜枚举：全区建立村集体土地收入账户由街道办事处监管的制度，在财政收入增量返还、经济管理权限等方面对功能区加大了支持力度；探索建立政府投资、服务外包等方式的城市维护社会化运作机制；向社区“放权”，强化社区职能，繁荣社区文化，发展社区服务……

机制对头，事半功倍。甘井子区委、区政府已经作出决定，“今后5年，我们的重点任务之一就是要加快推进体制机制改革创新，为率先转型发展提供强大动力。”郝方林说，“今年我们还要着力提高政府行政效能，更加严格地规范行政行为，提高行政执行力和政府公信力；更加主动地接受监督，提高依法科学民主决策水平；更加积极地推进职能转变，提升软环境质量。”