人口城镇化滞后的现状与影响

城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。围绕提高城镇化质量走新型城镇化道路，不同于以往“规模扩张式”的老路，而应当是以加快人口城镇化、改善人们生活质量为出发点的新路。可以说，加快推进人口城镇化，不仅有利于调整我国现有产业结构、为经济持续增长提供稳定驱动力，也有利于解决“三农”问题、实现城乡一体化，意义重大。

当前，我国人口城镇化进程滞后，表现为三个特点：一是人口城镇化滞后于工业化。从经济社会发展过程看，人口城镇化与工业化之间存在相互联系、相互促进的关系。工业化发展所提供的就业岗位为人口城镇化提供了前提；人口城镇化的发展反过来带来劳动、技术和资金的集约利用，促进产业结构调整和资源优化配置，从而推进工业化进程。近年来我国城镇化发展迅速，农民工虽像城镇居民一样在城市就业和生产,但其消费模式与城镇居民却差异很大。工业化的增长附带人口城镇化的发展不充分。二是人口城镇化滞后于土地城镇化。长期以来，一些地方政府把推进城镇化简单等同于城市建设，过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，忽视了为劳动力转移创造就业条件。这在很大程度上提高了农民转移进入城市的成本，延缓了人口城镇化进程。三是户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化。按照户籍人口计算，我国城镇化率还远低于世界的平均水平。大量农村人口进城后仍持有农业户籍，户籍人口城镇化大大低于常住人口城镇化。

总的来看，随着城镇化水平的提高以及产业结构、就业结构的变化，越来越多的农村人口转移到非农产业并进入城镇，但却没有获得城镇户籍。如果进城务工农民身份不明、缺乏就业和其他社会保障，他们及其子女在衣、食、住、行、医疗、教育等方面的消费需求就受到抑制。在没有得到城镇户籍的情况下，农民工进城就业与居住生活，只在统计数据意义上提高了常住人口的城镇化水平，而实质意义上的人口城镇化率一直处于偏低状态。二元户籍制度制约了农民工在城镇长期定居和消费，成为人口城镇化进程中的关键制度瓶颈。

创新人口城镇化的体制机制

从我国国情看，就业、住房、医疗、教育等一系列城镇福利都附于户籍制度，因此，推进新型城镇化的前提和关键，就在于户籍制度改革。换言之，我国要推进人口城镇化进程，必须首先推进户籍管理制度的改革，进而推动与户籍制度相关的土地制度、社会保障、医疗卫生、教育等领域的改革和建设，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务对常住人口的无差异全覆盖。

由于城镇之间的规模和等级不同，目前我国在户籍制度改革的力度和进展上也存在较大差异，大致可分为三种模式：一是中西部小城镇户改模式。在这种模式下，小城镇的落户限制一般是全面放开，但由于部分小城镇的户籍“含金量”较低，农民在落户城镇后很可能会失去原本在农村享有的一些福利，这就使得小城镇户口的吸引力进一步下降,农民换户口的积极性并不高。二是大中城市户改模式。中等城市特别是一些沿海产业发达城市，为加快城市发展,会通过放宽申请条件、降低城市落户门槛等政策来引进劳动力资源，但对大量以普通打工者身份长期居住的人群一般不开放户籍制度。三是特大城市户改模式。由于这类城市的户口“含金量”较高,一旦放开户口限制，城市将面临巨大的人口压力,因此户籍制度改革步伐缓慢。现阶段，一些特大城市探索通过设置合理的“准入门槛”，重点吸引高技术和创业人才。

从国际上看，一些发达国家人口城镇化的实践和做法，具有一定的启示意义。一是多层次城镇体系均衡发展。例如，20世纪20年代以来，美国城镇化加速，大城市数量及规模迅速上升，但人口过度密集问题也出现在一些大都市带。20世纪60年代，美国政府对大城市中心区进行再开发，将人口分流到小城镇。在小城镇建设中，美国注重整合各种要素，培育龙头城镇和城镇群，提升聚集效能，在城镇群向都市圈和城市带发展中，推进区域城乡一体化、公共服务均等化，消除城乡差别，实现均衡发展。二是以产业支撑人口城镇化。以英国为例，其城镇化是以村庄和工矿业为基础，伴随工业化共同发展。城镇化过程不只是工业不断升级换代的过程，同时也是农业生产力不断提高的过程。三是重视满足人的需求。以日本为例，大概在1955年至1975年的20年间，每年有7０多万人由农村进入城市,日本的户籍制度是开放的，就业、住房福利、教育福利等社会保障制度面向全民，这使得日本向城镇转移的人口能够自然融入到城市社会，由此使日本从经济起飞阶段开始就逐步完成城市化进程。

考虑到我国的具体国情，户籍改革应在逐步剥离户籍制度关联福利、推行一元化户籍登记和居住证制度等方面出台妥善的政策措施。由于目前我国的社会经济水平存在较大地区差异，城市综合承载力对人口容纳量有一定限制，因此，改革只能在各地现有的经济发展水平下，按照城市的等级和规模循序渐进实施。

与此同时，还要改革和完善相关配套政策。一是建立城乡平等、衔接的社会保障制度。扩大城镇转移人口的社会保障覆盖面，加快推进农民工社会保险全面建设，逐步实现城乡养老保障和医疗保障制度有效衔接，推动农民工与城镇职工平等参加工伤保险、失业保险、生育保险并享受相应待遇。此外，将城镇转移人口随迁子女义务教育纳入城市政府教育发展规划和财政保障范畴。二是改革公共财政体制、建立人口城镇化成本分担机制。加快财税金融改革，建立包括农民工在内的基本公共服务体系；加大中央财政转移支付力度，加快地方税收体系建设，减少地方政府对土地财政的依赖，探索建立相应合理的公共成本分担机制。此外，还应制定合理、客观的设市标准，从而使我国的城镇化水平与人口城镇化水平相吻合。

城镇化进程中需注意的问题

推进城镇化是一个长期过程，面临的重点难点问题很多，需要在实践工作中深入研究和探索。

其一，城镇公共资源短缺问题。人口城镇化，考量城镇对人口的承载能力。户籍改革不是单一的人口管理问题，所包含的社会性内容非常复杂。在城乡二元分割的行政壁垒拆除之后，对城市运行环境和公共服务能力提出更高要求，交通、通信、供电、供排水、污水垃圾处理等基础设施将遭遇瓶颈；按照现行财政管理体制，也对政府财力提出了较大挑战。因此，要协调好人口城镇化增长与城市功能增长的关系，谨防由人口城镇化造成的公共资源短缺问题。

其二，户籍制度改革中出现的新情况新问题。近年来，一些发达省份出现了“非转农”的现象，这种“逆城市化”的出现有其深层的原因。一方面，随着城乡二元结构的消除，城乡差距明显缩小，城镇居民经过住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，原先享有的各种福利会逐渐减弱；另一方面，随着“三农”政策的不断改善，农村比较优势凸显。这造成一些原来转成城镇居民的人希望再转回农村户口。因此，户籍制度改革应充分考虑这些新情况新问题，使改革设计更加科学和合理。

其三，城镇转移人口管理水平问题。城镇户籍制度改革后，会提高城镇人口管理的复杂性。大量农村青壮劳动力进城务工，这一群体的年龄结构、性别结构、素质结构有其明显的特点。以城镇社区为载体的农民工市民化面临较复杂的社会管理问题。

其四，金融支持问题。人口城镇化，需要大力加强社会公共事业建设。但长期以来，该领域由于融资成本高、风险大、操作难等问题，面临严重的融资瓶颈制约。社会公共事业建设具有投资规模大、建设周期长、风险集中以及社会性和公益性较强等特征,需要有长期、大额、稳定的融资支持。在国家各级财政投入之外，需要金融部门加大对人口城镇化涉及的社会保障、公共卫生、义务教育、基础设施、劳动安全、就业服务等领域的融资投入，助力解决人口城镇化过程中的公共财政难题。