城镇化是中国现代化进程中一个基本问题。特别是在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下，按照贯彻落实科学发展观的要求，深入研讨城镇化科学发展的问题，意义重大。

关键是提升城镇化的质量

城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。去年底召开的中央经济工作会议明确提出了“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”的新要求。如何走好新型城镇化道路、积极引导城镇化健康发展，是亟待研究的一项重大课题。

城镇化是现代化的必然要求和主要标志，无论是按照联合国的标准还是经济合作组织的标准，发达国家的城镇化人口比例和非农就业比例都很高，这也是区分发达国家和发展中国家的一个很重要、很清晰的标准。

改革开放以来，我国城镇化发展取得了突出成就，城市综合实力不断增强，小城镇建设稳步推进，城镇空间结构不断优化，已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系，广大群众也在城镇化的过程中普遍得到了实惠。应当看到，我国是在经济全球化深入发展和国际竞争日益加剧的背景下进入城镇化快速发展阶段的，面临着很多错综复杂的矛盾和问题，主要表现为：

一是城镇接纳能力跟不上人口转移的速度和广大城市居民日益增长的物质文化需要。我国城镇化水平每提高1个百分点，就要有1000万农村人口进入城镇，城镇的就业吸纳能力和基础设施承载能力压力巨大。城市居民对人居环境的要求不断提高，对住房、医疗、教育等民生问题反映强烈。二是农民工问题突出。长期生活在城市的1亿多农民工，在统计上已经被纳入“城镇户口”，但在就业、住房、医疗、子女入学、社会保障等方面还不能与城镇居民享受平等待遇。大规模的人口流动造成资源的双重占用，也带来了很多社会问题，影响了城乡社会和谐稳定。三是人地矛盾和资源环境压力巨大，粗放的城镇发展模式难以为继。我国人多地少，宜居空间、能源资源、环境容量是城镇化发展的主要制约因素。按照部署，“十二五”期间我国将转移农业劳动力4000万人，数量庞大的“新市民”必然要求相应的公共设施与公共服务，城镇基础设施、房屋建筑、交通等方面建设的快速增加也必将消耗大量水泥、钢铁、煤炭等高能耗产品，导致能源资源消费量的大幅度提升。四是加强社会管理的任务艰巨。一些城市交通拥堵、环境污染、抵御自然灾害和应对突发事件的能力不足等问题凸显，“城中村”、城乡接合部等地段往往成为管理盲区，与现代化城市的要求差距很大。

从现代化发展规律看，今后一二十年我国城镇化率将不断提高，每年将有相当数量农村富余劳动力及人口转移到城市，这将带来投资的大幅增长和消费的快速增加，也会给城市发展提供多层次的人力资源。展望未来，城镇化是我国经济增长的巨大引擎，但同时也要看到，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，而是一个复杂的系统工程，城镇化水平偏低、区域发展不平衡以及城镇基础设施差是中国特色城镇化进程的“瓶颈”，必须尽快消除城镇化发展中的一些突出矛盾和问题，注重提高城镇化质量，科学规划城市群规模和布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、集约发展，在推进新型城镇化中实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

推进新型城镇化的主要方向

城镇化是一个长期的过程，不可能一蹴而就，尤其是推进新型城镇化，更不能急功近利，而必须以造福百姓和富裕农民为目的，明确推进新型城镇化的主要方向，走集约、节能、生态的新路子，着力提高城镇的内在承载力，使之真正成为实现经济发展方式转变的重点和全面建成小康社会的载体，有效形成新的增长极、增长带、增长面，拓展扩大内需的新空间。

推进新型城镇化，首先是要体现以人为本的理念，更加注重人的城镇化，降低城镇准入门槛，促进农民工尽快融入城市成为市民。到2011年底，全国农民工数量突破2.5亿人，其中举家外出的农民工数量突破3000万人，农民工已经成为我国诸多行业产业工人中的主体。农村劳动力的大规模流动和进城务工经商，为城镇和工商业的发展带来了新生力量，加强了城乡之间经济社会的交融。把符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民，是积极稳妥推进城镇化的一项重点任务。特大城市、大城市应从实际出发，创新方法，鼓励具有稳定收入并在城市居住一定年限的农业转移人口优先落户。中小城市和小城镇要积极发展经济，扩大就业，增强吸纳能力，放宽户籍限制，降低农业转移人口进城就业和定居的门槛。

其次，注重合理调整优化城市群格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。城市群是我国工业化、城镇化的重要载体，逐步形成辐射作用大的城市群，是基于我国人口资源分布实际的客观选择。我国适宜开发的国土空间有限，人口资源环境条件决定我国大规模的工业化、城镇化，只能在一些发展条件和基础较好、人口密集、城镇密布的地区集中展开，形成以一个或多个核心城市为中心、大中小城市和小城镇共同组成的城市群。这也是我国对外参与全球经济竞争、对内引领区域发展的核心区域。同时还要看到，城市群地区经济发展水平高，产业集中，人口和城镇密集，在重大建设项目布局、资源利用、环境保护、空间组织等方面的矛盾也尤为显现。这就需要科学谋划城市群内部各城市功能和产业定位，促进产业合理布局；集约节约用地，统筹安排区域性重大项目建设，推进区域基础设施和公共服务设施共建共享；推动水、大气和垃圾废弃物的区域性综合治理，加强城市间自然生态保护。

第三，积极完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务，着力提高宜居生活水平。现代大中城市普遍存在人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等现象，这些问题和矛盾一定程度上制约了城市的发展，加重了城市管理负担，使城市政府部门陷入两难困境。“城市病”是几乎所有国家曾经或正在面临的问题。避免“城市病”，需要在扩大内需的基础上，把中小城市和小城镇的发展与区域中心城市功能提升、人口集聚和农业现代化结合起来，增加就业，激发中小城市和小城镇的活力；加强城乡基础设施和公共服务设施建设，提高市政公用设施服务的覆盖面和保证率，推进基本公共服务向城乡接合部和农村地区延伸；加快建设应急指挥平台、流动人口服务与管理信息系统、社会信息采集平台、智能物流系统等设施建设，从技术应用、资源整合、管理服务提升等方面建设智慧城市。

第四，倡导生态文明的理念，建设低碳生态城市。当前，一些大型城市正面临着土地、空间、能源、水资源、环境严重透支难以为继的境况，由污染造成的健康成本和生产力的损失，对城市经济发展产生很大影响。大力发展集约、智能、绿色、低碳的城市，就要制定城市发展目标和评价指标体系，推广技术的集成应用。要着力提高绿色建筑比重，加快对既有老旧建筑的节能改造，推广供热供气的计量化；加强城市资源循环利用设施建设，提高可再生能源利用率；大力发展绿色交通，建设城市公共交通体系；努力增加城乡绿色空间，保护和建设湿地，提高碳汇能力。

需要强调的是，推进新型城镇化，必须更加重视“改革的推动力”和“规划的约束力”。释放城镇化所蕴含的巨大内需潜力，就要加快改革土地、户籍、公共服务等管理体制，消除各类生产要素在城乡之间双向自由流动的障碍，为促进城乡一体化发展创造良好的政策环境。城乡规划是引导城镇化健康发展的重要依据和手段，要坚持城乡统筹规划管理，按照城镇化人口转移趋势，优化城乡居民点布局；推动城乡规模全覆盖，统筹城乡基础设施和公共服务设施建设；强化城乡空间管理，促进城镇紧凑布局，集约发展，切实加强对重要水源涵养地、自然生态资源保护区、历史文化保护区、基本农田的保护；切实提高规划的科学性、权威性和严肃性，强化规划强制性内容的约束力，提高公众的参与程度。

（作者单位：华中科技大学经济学院）