编者按 既要维护国家的主权、安全和社会秩序，又要促进对外交往和对外开放，是刚刚审议通过的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）的立法目的。可以预见，明年7月1日起实施的这部法律，将在发挥出入境管理职能，保障国家安全的同时，有效地服务于对外开放。

我国现行的出境入境管理法律法规主要包括1985年全国人大常委会制定的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，1986年国务院制定的两部法律的实施细则，以及1995年国务院制定的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等。

据数字显示，1985年出入境人员为4079.6万人次，其中外国人329.6万人次，而2011年出入境人员达4.1亿人次，其中外国人5412万人次，分别增长了9倍和15倍。

“与快速发展变化的形势相比，出入境管理法律法规在诸多方面不够适应，亟须制定一部新的法律。”公安部有关负责人说。

体现出管理机制创新和完善

根据形势发展的需要，《出境入境管理法》在管理体制、制度和机制等方面作了积极的创新和完善，有助于进一步加强和改进公安机关出入境管理工作。 

积极推进公安机关出入境管理系统执法地位建设是法律的一大特点。法律规定，县级以上公安机关出入境管理机构根据公安部的委托受理外国人入境、停留居留申请，同时依法实施外国人停居留管理，并可实施警告和5000元以下的罚款处罚，其将成为具有独立执法主体资格的警种，有助于提高专业管理水平和执法效率。

法律还明确了边防检查机关由国家设立的法律地位，规定了边防检查机关的基本职权，赋予了边防检查机关完整的执法办案权限。

法律在注重管理创新、机制创新的基础上，构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系，较好地解决了原出入境管理法律法规较为分散、衔接和协调配合不够、部分法律条文冲突以及部分规定与《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律存在矛盾等问题，为确保依法行政奠定了基础，完善公安出入境管理执法服务的法律依据。

法律对各类执法行为的条件、程序等作了更为严格的规范。这意味着对依法行政、规范执法提出了更高的要求。以拘留审查措施为例，法律明确规定了适用情形和程序，规定实施拘留审查应当出示拘留审查决定书，并在24小时内进行询问；发现不应当拘留审查的，应当立即解除；需要延长拘留审查期限的，应当经上一级地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关批准；同时还明确了不适用拘留审查的具体情形。

明确提升服务水准原则

法律在总则中明确规定，履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。在具体制度的规定上，也体现了这一原则，如规定具备条件的口岸，出入境边防检查机关应当为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施；定居国外的中国公民在国内办理金融等事务时可以凭本人护照证明身份；符合国家规定的专门人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，经批准可以办理外国人居留证件等。

法律将外国人24小时过境免签政策从空港口岸扩大至海、陆、空口岸，并授权国务院可以批准特定地区过境免签时间超过24小时，以促进国际航空枢纽港建设和邮轮经济的发展，吸引更多外国人来华旅游、商务。

法律还完善了临时入境制度。基于国际公约、惯例和人道主义考虑，规定外国船员及其随行家属登陆港口所在城市、免签过境人员需要离开口岸和外国人因不可抗力或者其他紧急原因需要入境的，可以申请临时入境。

为符合条件的外国人才、投资者等提供停留居留便利。法律规定，符合国家规定的人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，可以申请居留证件；规定了普通签证、停留居留证件换发、补发的情形，为给符合条件的外国人提供停留居留便利提供了法律授权。

法律进一步完善了中国“绿卡”制度。规定，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格，为逐步放宽“绿卡”申请条件留下空间，有助于促进引智引资工作。

加大对“三非”外国人处罚力度

为解决外国人非法入境、非法居留、非法就业问题，法律做了明确规定。

——严格签证签发制度，从源头上预防“三非”问题的产生。规范单位或者个人邀请外国人来华行为，规定出具邀请函的单位或者个人应当对邀请内容的真实性负责。同时明确不予签发签证的情形，对在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用等的，不予签发签证。

——加强外国人停留居留管理。规范来华外国人停留居留证件办理、查验和住宿登记等制度，规定公民、法人或者其他组织发现外国人有“三非”情形的，应当及时向公安机关报告。

——规范外国人在华工作管理。规定外国人在中国境内工作，应按照规定取得工作许可和工作类居留证件，并明确对非法就业的界定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的，属于非法就业。

——规定了调查、遣返“三非”人员的措施和法律责任。对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或者拘留的处罚，并可以处限期出境；对在规定的期限内没有离境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起1至5年内不准入境。