人们在谈到美国住宅抵押贷款时简称的“两房”，是指美国最大的两家住宅抵押贷款机构，一家是简称为房利美的“联邦国民抵押协会”，另一家是被称为房地美的“联邦住房贷款抵押公司”。“两房”成立的初衷是国会立法、政府组建、非公拥有，以及市场运营，目的是为住房抵押贷款市场提供稳定的支持，尤其是提高中低收入家庭住房抵押贷款的可获得性。在相当一部分经济学家看来，“两房”到今天已经背离了成立时的初衷。2月11日，美国财政部向国会提交住房抵押市场改革计划，政府将逐步弱化对房地产市场支持力度。这表明国际金融危机前持续数十年之久的政府主导房地产金融体系模式将要发生变化。

“两房”问题亟待解决

住宅政策长期以来一直是美国政府的公共政策之一。联邦住宅贷款银行系统自20世纪大萧条中的1932年形成以来，以“两房”为主、私人抵押贷款机构为辅的住房抵押贷款二级市场就开始逐步成熟、扩大。不可否认，政府对住宅市场尤其是抵押贷款市场的强力干预，加之市场化运作等方式，促使“两房”这些年来的确为美国的住宅建设及中低收入人群购房，提供了资金保障和制度支撑。

从运营模式看，“两房”的基本作用是，私有银行及放贷金融机构向购屋者放出抵押贷款后，“两房”从这类金融机构手上购得相关贷款，进行重组打包，再投放到股市或债市运营，从而使得私有贷款机构不断有充足的资金发放住宅抵押贷款。而为确保房地产市场及房贷市场的稳定和持续发展，美国政府一直默认其为“两房”背后的支柱。这就使“两房”的股票此次危机前长期走高，“两房”的债券受欢迎程度常常高过美国财政部债券。

长期以来，“两房”承保或购买的房地产贷款约占美国居民住宅市场的50%上下。而次贷危机使得这一比例达到90%以上。目前，“两房”欠债及担保的资产规模约6.3万亿美元，相当于全美国人不吃不喝白干小半年的活，其中企业债务为1.6万亿，抵押贷款担保资产等为4.7万亿。次贷危机中，美国政府不得不向亏损连连的“两房”输血维持。自2008年国际金融危机爆发以来，美国政府已从纳税人口袋里掏出1500亿美元救助“两房”。即使在美国经济已走出危机一年多的今天，人们仍看不到“两房”扭亏为盈的希望。

这些都是“两房”普通股被迫退市的主要原因。曾几何时，“两房”在纽约股市上的普通股价高达一股70美元上下。次贷危机中暴跌，最低时仅有0.4美元上下。美经济复苏后普通股仍长期翻不过一美元一股的门槛而最终被迫在纽约股市摘牌。“两房”的债券今天仍在运行中，其债券投资中的70%以上是养老基金、共同基金、商业银行和保险公司等美国国内投资者。

住宅抵押市场机制改革完成还需时日

根据一般规律，在美国房地产市场仍处于低谷和疲软的情况下启动住房抵押市场改革，会诱发贷款利率上升，加剧房地产市场回升难度。然而，迫于美国上下压力以及“两房”经营现状及债台继续高筑的前景，美国启动住房抵押市场机制改革，核心则围绕“两房”命运及政府调节房地产市场杠杆两大方面展开。2月11日，美国财政部以白皮书的形式，向美国国会提出旨在逐步放弃政府通过支撑“两房”而介入房地产市场的施政模式。美国财政部长盖特纳向外界说明改革计划时指出：“这项计划旨在实施根本性改革，即逐步关闭政府支持企业，加强对消费者的保护，并确保需要住房的人能继续获得负担得起的住房。”

财政部的白皮书提出了机制改革的三种方案，涉及的核心问题则是政府与房地产抵押贷款市场未来的关系，以及“两房”的前途和命运。盖特纳就改革方案特意在布鲁金斯学会做出说明时称：“很显然，我们在美国住宅市场上犯了大量的错误。”改革需要细致的战略，其基本的支柱首先是逐步关闭“两房”，并从根本上削减政府对住宅市场的干预。其次，为吸引私有市场承担起住宅融资的重担，一系列的新市场规则及机制必须及早到位并尽量透明。基于这两大指导原则，财政部的三大改革选择，一是依赖一个完全私有的抵押融资机制；二是依赖私有机制运行，但设立一个市场面临崩溃时可出手救助的机制；三是政府对中产阶层的抵押贷款提供担保，但得关闭“两房”重启炉灶。

由13名全美著名金融专家和学者组成的“金融管理影子委员会”，日前就美国财政部的白皮书发表评论说，白皮书提出的三种选择，都包括了“关闭两房”这一选项。由此看来，两房最终成为历史将不再是个“会否”的问题，而是个“迟早”的问题。毫无疑问，要关闭资产及负债以万亿美元计的“两房”，不但会是一个历时数年乃至更久的巨大工程，且是变数不断出现的极为复杂进程。尤其值得关注的是，因关闭“两房”会直接或间接牵扯到美国千百万人的切身利益，其经济和社会影响不可低估。美国企业研究所的著名专家波洛克在国会作证时称，从长远角度看，“两房”需要被分解为三部分，即：“两房”的坏账被剥离出来进入流动信贷，好账则融入私有资本市场，而政府对中低收入人群的补贴等扶助功能，则并入住宅和城市发展部。

经济学界普遍认为，财政部虽推出三个方案，但改革的结果则更可能是第四种方案，即所有方案在各方相互取长补短达成妥协。而最终不论是什么样的方案，改革的两大目标则将得以充分体现，这就是“两房”的终结和政府对房地产抵押贷款市场干预的弱化。

到目前为止，政府白皮书只是提出抵押贷款市场机制改革的选择方案，具体的选择及细则制定，则需国会和政府未来数年不断协调、辩论而完成，期间甚至会诱发多次全美大辩论。经济界普遍估计，改革方案的确定及实施，将是数年乃至十年以上的事。

监管缺失 亏空巨大

改革以“两房”为支柱的美国住房抵押市场机制的呼声近年来持续上升，而次贷危机爆发导致“两房”机制弊端的大暴露，刺激改革两房机制的诉求急剧升高。不可否认，“两房”的亏空是美国上下要求改革的一大原因，但更为根本的是，“两房”今天的运行模式已大幅脱离当年的设立初衷。

数十年来随着时间的推移，尤其是此轮危机来临前的金融监管失缺和市场的推波助澜，“两房”的运营模式和轨迹开始出现变异。美国企业研究所著名经济学家波洛克的描述一针见血：“一个非公有企业要受市场规律约束。一个政府机构要受政府约束。而政府支撑的‘两房’则变得无人约束。”

“两房”原本的最重要作用，是要通过向中低层收入家庭倾斜，帮助他们购买自己的住宅。然而，最终的结果却是受益最大的群体反倒越来越倾斜于中高收入群体。另外，企业高管层危机前从薪水和分红补贴等方面得到了巨额收益，危机发生后“两房”面对巨额亏空却要让纳税人埋单的现象，让美国各群体都对“两房”机制动大手术的要求日益强烈。

同样形成影响的是，危机期间政府出手接管和控制通用汽车公司、收紧对华尔街约束等措施，随着危机的渐行渐远，不但在相关行业内刺激对政府介入的抵触情绪，且使得其他行业也在检讨政府插手的利弊，而政府近年来管理最为失败的明显例证之一，就是对“两房”的失察。这也迫使奥巴马政府决定及早启动房地产金融市场改革。