我国沿海地区以14％的陆域土地面积承载着全国40％以上的人口和60％以上的国内生产总值。可是，土地资源不足又长期制约沿海地区社会经济发展。进入本世纪，沿海地区经济社会持续快速发展的势头不减，城市化、工业化和人口集聚加快，客观上加大了对土地资源的需求。于是，通过围填海向海洋要生产生活和发展空间，已成为缓解沿海地区发展的土地资源“瓶颈”、推动经济社会发展的重要途径之一。

  最近，围填海造地热引起各方关注，围填海造地是多了还是少了？利在哪里弊是什么？海洋主管部门都采取了哪些政策措施？未来的发展趋势如何？带着这些问题，本报记者专访了国家海洋局海域海岛管理司司长于青松———

  记者：2002年实施的《海域使用管理法》明确规定“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”。进入本世纪以来，我国围填海规模是否在不断扩大，主要的用途是什么？

  于青松：随着国家“十一五”规划提出“积极支持东部地区率先发展”，以及辽宁沿海、河北曹妃甸、天津滨海新区等区域规划、指导意见的批准实施，沿海地区的工业化、城市化进程不断加快，石化、钢铁、造船等重化工业大规模向该地区转移，在我国生产力布局中的战略地位越来越突出。但是，沿海地区土地供求矛盾日益尖锐，迫切需要向海洋开拓发展空间，围填海已经成为缓解土地缺口的重要途径。自《海域使用管理法》实施以来，我国围填海面积逐年扩大。经审批的围填海面积，2003年是3.2万亩，2004年是8万亩，2005年后每年超过15万亩。2007年至2009年，全国实际围填海面积约63.6万亩，年均21.2万亩。围填海形成土地的用途以港口码头、电厂和临港工业为主。

  记者：可不可以这样说，最近几年我国又兴起了一股围填海热潮，这一热潮的背后是不是因为填海造地成本远低于一般的建设用地成本？

  于青松：新中国成立后，我国先后兴起了几次大的围填海高潮。第一次是新中国成立初期的围海晒盐，形成了沿海地区四大盐场；第二次是上个世纪60年代的围海造田，形成了大量的农业土地，为我国的粮食生产和经济建设作出了重要贡献；第三次是上个世纪80年代和90年代的围海养殖热潮，使我国成为世界上第一养殖大国。进入本世纪，特别是“十一五”期间，围填海成为沿海地区拓展发展空间的重要手段，形成新的热潮，用途也从盐业、农业、渔业为主转变为以工业与城市建设为主。

  产生这一热潮的原因主要还是国家经济社会发展的宏观需求，而不能简单归结为成本因素。由于区域自然条件不同，各地围填海造地成本存在较大差异，但总体上看，围填海造地成本与一般的建设用地成本相比并不低，其中用于临港工业和基础设施的用海成本有的已高于一般工业用地成本。除海域使用金外，围填海成本还包括前期海域使用论证及环评、安置补偿费、填海工程等费用。例如，广东地区围填海成本一般为每亩15万至20万元，与当地工业用地最低价每亩16.8万至22.4万元基本持平。广西钦州市围填海成本一般达每亩15万至20万元，而当地工业用地最低价为每亩9.6万元。

  记者：是不是可以说围填海为国民经济和社会发展提供了重要的空间保障？

  于青松：科学合理的围填海对于我国经济社会发展的重要意义是不容置疑的，具体来说有几个方面。首先，围填海为实施国家区域发展战略规划提供了保障。经国务院批准的辽宁沿海经济带等一系列区域规划或指导意见，提出大量的用海需求，不少工业与城市建设项目都需要进行围填海。其次，围填海可以弥补建设用地不足，有效缓解了沿海地区土地紧张局面。第三，围填海可以有效拉动投资，促进经济增长。围填海工程建设及项目投资大概每公顷1亿元左右，按照最近几年的围填海面积测算，每年可拉动投资2万亿，与铁路、高速公路等基础设施建设投入具有相似的效果。第四，围填海为国家产业布局和结构调整创造了条件。例如，首钢搬迁至河北曹妃甸填海造地区，不仅优化了我国钢铁工业布局，而且也为北京改善空气质量、成功举办奥运会发挥了重要作用。第五，围填海为沿海地区城市布局调整作出了贡献，不少沿海城市如天津、连云港、汕头等城市都通过填海造地建设滨海新城，解决了沿海不靠海、有海不能用海的问题，提升了城市价值。第六，围填海改善了局部地区的海洋生态环境。不少沿海地方如厦门、青岛、珠海通过围填海对一些开发利用不合理、生态环境恶化的海域进行整治修复，形成了一批优质的自然岸线和高品位的人工岸线，改善了海岸景观，提高了防灾减灾能力。

  记者：目前，沿海地区实施的围填海引起了各方的广泛关注，一些专家学者对此表示质疑，你们作为海洋主管部门是如何认识这一问题的？

  于青松：最近几年，专家学者对围填海活动给予了高度关注，提出了很多很好的意见和建议。围填海作为一种彻底改变海域属性的活动，如果论证不充分，管理不严格，不仅影响海域的合理开发和可持续利用，而且还有可能加剧海岸侵蚀、造成泥沙淤积，影响江河的泄洪能力和港口的航运功能。目前，沿海一些地方节约集约用海意识不强，过于注重围填海本身获取的土地空间，规划填海面积存在脱离实际、急功近利的问题，围填海形成的土地利用率偏低，造成海域资源的严重浪费。同时，一些用海单位只关注围填海的经济效益，以最小的填海成本获取最大的填海面积，而忽视海洋环境的承载力，对如何合理利用岸线资源，发挥海洋自身优势和长远效益，防范海洋开发风险，缺乏应有的关注，科学用海理念有待加强。此外，更需要关注的问题是，随着城镇、产业和人口越来越向岸边转移，台风、海啸、地震等自然灾害造成重大人员伤亡和经济损失的风险增加。

  记者：有没有这种可能，围填海对工业和城市建设提供了空间保障，但却挤占了海洋渔业的产业空间？

  于青松：长期以来，渔业用海作为传统的用海类型，用海面积占有绝对比重。但是，由于海洋产业结构不断优化升级，渔业作为第一产业的比重不断下降。因此，随着经济的发展和人民生活水平的提高，海域作为海洋经济发展的基础和载体，需要顺应经济社会发展的需求进行合理配置。不少地方特别是城市周边根据工业和城市建设需要调整部分渔业用海实施围填海，可以大大提高海域使用的整体效益。当然，渔业用海涉及千家万户，切实维护广大渔民合法权益，保持渔业增效、渔民增收，是落实科学发展观、坚持发展为了人民、发展成果由人民共享的具体实践。

  记者：围填海作为一种严重改变海域自然属性的用海活动，海洋主管部门依法开展了哪些主要工作？

  于青松：多年来，围填海一直是海域管理的重点。根据《海域使用管理法》的规定和《国务院关于进一步加强海洋管理若干问题的通知》中“从严控制围填海”的要求，我们建立了区域建设用海规划制度，对集中连片围填海实行整体管理；会同财政部统一制定了海域使用金征收标准，通过经济手段调节围填海需求；会同国家发改委建立了围填海年度计划指标制度，通过计划手段控制围填海规模；建立了海域使用动态监视监测系统，重点加强对围填海项目的监视监测；出台了有关改进围填海造地工程平面设计的指导意见，鼓励推行人工岛式、多突堤式围填海，尽可能保护自然岸线，延长人工岸线，促进海域资源的合理开发和可持续利用。另外，还加强了海域使用执法检查，每年都组织开展“海盾”专项执法行动，重点查处非法围填海，海域使用秩序明显好转。

  记者：今后一段时期针对围填海管理，海洋主管部门将采取哪些方面的政策措施？

  于青松：我们将按照中央领导关于“整顿秩序，控制规模，合理利用”的重要批示，实行区划统筹、规划引导、计划调节、科学论证、严格审批、强化监管等六个方面的政策措施，进一步加强围填海管理，优化用海布局，控制用海规模，转变用海方式，促进集约节约用海。

  记者：这六个方面的政策措施可以具体解释一下吗？

  于青松：首先，在宏观层面上要统筹当前利益和长远利益，加快推进全国和省级海洋功能区划修编工作。新一轮海洋功能区划要根据经济社会发展需求，结合围填海资源潜力科学预测围填海开发规模和布局。对于重要的生态保护区、渔民传统养殖区、滨海景观及旅游区等，禁止围填海活动。

  记者：如何理解“规划引导”呢？

  于青松：就是依据海洋功能区划编制海岸保护与利用规划，对于连片开发、需要整体围填用于建设或农业开发的海域实行区域用海规划管理，防止多个围填海项目聚集后对生态环境的累积影响。

  记者：如何对围填海进行“计划调节”呢？

  于青松：为严格控制围填海规模，从2010年开始，我们会同国家发展改革委制定围填海计划，并纳入国民经济和社会发展计划。年度围填海计划指标分为中央和地方两块，主要根据国家宏观调控的总体要求和沿海地区围填海需求、海域资源禀赋等实际情况，按照适度从紧、集约利用、保护生态、海陆统筹的原则进行统筹安排。

  记者：区划、规划都是从宏观层面上实行的政策措施，在微观层面上对围填海项目将采取哪些措施？

  于青松：一是科学论证。海域使用论证是各级人民政府在海域使用审批工作中科学决策的重要技术依据。各类建设项目涉及围填海的，要通过海域使用论证对项目选址、平面设计方案、用海规模和围填方式等进行多方案比选，筛选掉选址不合理、用海规模过大、滥用岸线资源、严重破坏环境的围填海项目，实现科学用海。二是严格审批。在保障国家能源和交通等重大基础设施建设、重点海洋产业用海需求的同时，对国家产业政策限制或禁止的以及专家认为可能对资源、生态造成较大影响的围填海项目坚决不予批准。三是强化监管。我们将进一步加强围填海项目的动态监视监测，并通过执法监察查处非法围填海，整顿围填海秩序。

  记者：查处非法围填海的力度是否会进一步加大？ 

  于青松：是的。我们将组织开展全国围填海普查登记和专项执法行动，各级海洋部门及其海监队伍将开展一次围填海现状普查，重点查处未经批准或擅自改变用途和范围等违法违规围填海行为。

  说到这儿，也希望经济日报参与监督，同时呼吁全社会来关注海域开发与利用。