集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革，必将对我国林业发展、社会主义新农村建设乃至经济社会发展全局产生重大而深远的影响。林业的发展和集体林权制度改革的推进，离不开林业保险等兴林富民配套体系的支持。实践证明，建立和完善政策性森林保险制度，可有效提升林业财政投入的覆盖范围和保障水平，有利于增强林农的保障能力，实现对林业生产力的充分保护；有利于完善林业生态投入和保护机制，强化林业生态效能，服务环境友好型社会建设；有利于改善农村信用环境，促进信贷对林业的支持，在服务和保障集体林权制度改革中发挥独到作用。

建立政策性森林保险制度的重要意义

  一、建立和完善政策性森林保险制度，可通过财政投入放大效应的有效发挥，提升林业风险的保障范围和水平，使林权改革后林业经营既放得活又管得好。保险机制服务于林业、服务于农村，能以少量的财政投入撬动巨大的社会资源，起到“四两拨千斤”的作用，使财政支农的效益以乘法的倍数效应放大，显著提高财政投入惠及范围。在这种情况下，农民一旦遭遇灾害风险，能够得到数十倍于财政保费补贴的赔付，风险保障能力显著提高。例如，去年中央财政补贴60.5亿元，撬动了包括中央财政补贴在内的超过110亿元资金参与到农业风险管理机制中，承担了数千亿元的风险责任保额。又如，为化解林业经营风险，福建省财政拨出5000万元，将全省1.15亿亩森林全部纳入火灾保险范畴，由中国人保独家提供森林保险保障服务，承担的保额高达575亿元，有限的财政投入产生了巨大的社会效应，极大地提升了财政资源的配置效能。推进集体林权制度改革，在将集体林地承包到户、把数万亿元林木资产落实到户的同时，也加大了林农独立经营所承担的风险。通过必要的财政投入，建立政策性森林保险制度，实质上是在分散的林业经营格局下构建了林业风险的统筹管理和共同分担机制，使林权改革能够既放得活又管得好，有利于增强林农的保障能力，有利于保障资源增长和林农增收这一林权改革目标的实现。

  二、建立和完善政策性森林保险制度，通过有效风险转移与风险管理机制的引入，可实现对林业生产力的充分保护，服务林业产业的持续健康发展。林业产业横跨一、二、三产业，资源类型多、产业链条长，推进林权制度改革，建设现代林业，迫切需要保险机制的参与。一方面，通过保险机制，将财政投入的一部分转换为林业保险保费补贴，当发生灾害损失时，可以使农民及时获得相对充足的再生产启动资金，防范林业生产中断的风险。例如，去年初的雨雪冰冻灾害给林业造成了巨大损失，据统计，19个省区市遭受雨雪冰冻灾害的森林面积达2.79亿亩，直接经济损失达573亿元。中国人保调研发现，在林业保险发展较好的地区，林业生产的二次投入一般都较高。例如，福建省自2005年开展森林火灾保险试点以来，在森林保险加速发展的同时，林业投入不断增加，仅支林贷款就累计发放70多亿元。另一方面，经营政策性森林保险业务的保险公司出于市场化经营和控制风险的需要，依托自身防灾和风险管理专业优势，也成为了护林生力军。例如，随着林业保险业务的不断发展，中国人保近年来进一步加大了森林灾害应急管理机制建设，进一步完善了森林防灾防损技术规范和作业流程，积极与有关方面建立森林灾情信息共享和共同应对机制，加大了对林地防灾减损工作的指导和督促力度等，取得了很好的效果。

  三、建立和完善政策性森林保险制度，可健全林业生态投入和保护机制，强化林业公益性和无偿性的生态效能，有利于人与自然和谐发展的环境友好型社会的构建。林业产业具有很强的正外部性，森林作为陆地生态系统的主体，不仅为国民经济和社会发展提供物质财富，而且还是实现生态和谐的基础，是人类赖以生存的必要条件。森林的价值是多重的，但交换价值却是有限而不完整的，其生态效能具有典型的公益性和无偿性的特点，而这一价值却无法通过市场实现。在市场经济背景下，特别是在集体林权改革落实林地承包经营权的条件下，要强化森林资源的生态效能，除了辅之以必要的制度和法律约束外，还必须有效依托于林业生产者的现实经济利益，实现商业价值和生态价值的良性互动。从这一角度来看，推进政策性森林保险制度，其意义不仅仅在于实现了对林农的支持和保障，更在于构建了有效的生态补偿机制，即实现了对森林生态公益效能的价值补偿。因此，拿出部分资金为祖国的秀美山川上一份保险，既补贴了林农，更补贴了环境和生态，对实现人与自然的和谐发展具有重要的意义。

  四、建立和完善政策性森林保险制度，可改善农村信用环境，激活农村金融服务链，促进信贷对林业的支持。推进集体林权制度改革，金融支持政策的跟进和完善非常必要。在金融支持政策中，政策性森林保险作为一种专业化的风险转移机制，有助于改善农村信用环境，有效激活农村金融服务链，促进信贷对于林业的支持。林业资源再生的长周期性及生产投入的累积性，决定了林业生产的投入高、周期长、风险大。尤其是集体林权实现承包到户后，以家庭为经营单位的农户抵御自然灾害的能力有限，难以承担林业经营的高风险，而且农村信贷金融环境较差，较大的违约风险和担保缺失，导致银行惜贷和林农不敢贷，形成了林业金融发展的信用阻隔。林地承包经营权人依法拥有的林权作为一种资产抵押，对盘活森林资源，变资源为资本，满足林农发展生产中的资金需求具有非常重要的作用，但是如果林权所抵押的森林资产一旦因为火灾、冰冻等灾害而出现价值损失，那么林权作为抵押物将难以发挥有效的担保作用。在去年初雨雪冰冻灾害发生后，中国人保对江西赣州林农还贷能力进行的调研发现，有20％的林农无法还贷，有30％难以还贷。因此，在林业的高风险性与林业信贷安全性的矛盾中，迫切需要保险这一专业化解风险的管理机制的参与，通过保险机制激活林业金融服务链，引导更多的信贷资金和社会资金流向林业，促进林业信贷快速稳定增长，提升林业金融资源的配置效能和服务效率，使信贷投放和产业发展实现良性循环，为林业和林业经济的稳定发展创造良好的“补血”机制。

多管齐下完善政策性森林保险制度

  政策性森林保险制度的建立和完善，是一项复杂的系统工程，需要从全局的高度统筹规划，既要求保险主体以强烈的大局意识和责任意识全力参与和积极推动，也需要充分调动相关部门、林业企业、林业专业合作组织、林农等社会各方的积极性。通过精心设计，科学规划，有序推进，逐步完善，确保为集体林权制度改革做好配套服务。

  一是以财税支持为牵引，积极营造有利于保险支持集体林权制度改革与林业发展的政策环境。可考虑逐步提高中央财政森林保险保费补贴比例，减轻基层财政压力。应进一步优化财政补贴资金投入结构，增加对区域性特色经济林业的保费补贴。应尽快制定财政补贴资金管理办法，依法优化和规范政策性森林保险补贴发放程序，确保补贴资金的及时、足额到位。应加大对森林保险的税收政策支持力度，可考虑对“三林”保险免征营业税和所得税，对林农和林企给予形式多样、范围广泛的税收优惠待遇。

  二是以加强监管为抓手，为政策性森林保险试点的全面开展创造良好的市场环境和经营氛围。建议尽快制定下发规范森林保险业务管理的指导文件，对政策性森林保险的经办条件、产品管理、条款费率、财务管理、风险控制等做出原则性规定，对经办机构行为进行严格监管，避免个别市场主体由于不正当竞争损害林农利益。保险监管机构要与相关政府部门建立森林保险的横向沟通机制，推动地方政府及有关部门全力支持森林保险的发展。要注意培育林农和林业企业的风险意识和责任意识，以保费补贴带动保险意识的提高。

  三是以巨灾保险为后盾，建立财政支持的、多层次的林业风险转移分担机制。除建立林业损失超赔再保制度外，可按照单独预算、专户管理、专项使用、滚存积累的原则，建立林业巨灾风险基金，明确资金来源、适用范围、触发条件等内容，一旦发生特定损失，则启动该项准备金予以解决，形成以政府为主导、以商业保险体系为主体的多层次林业保险模式，构建政府、市场、社会力量和广大人民群众广泛参与的巨灾风险分担网络。可借鉴政策性农业保险的开展经验，以单一类型风险的巨灾保险机制为突破点，分险种、分区域试点。

  四是以银保互动为契机，打造林业信贷与森林保险相结合的林业金融服务链条。要鼓励各类保险机构通过保险与担保相结合的形式，提供林业生产发展的融资保障服务。可考虑给予保单质押贷款的借款人较优惠的贷款利率，允许符合条件的客户申请贷款展期。应建立林业信贷机构、保险机构、地方政府三方信息共享与联动机制，共同制定相关业务流程，合力打造林业金融服务链，形成监督合力，共同防范业务风险。

  五是以法制建设为保障，构建林业风险保障体系建设的长效机制。由于林业生产和管理有其固有的特性，在将森林保险纳入农业保险统筹安排的条件下，可考虑单独制定森林保险条例，将指导森林保险制度运作的基本原则通过立法加以确认。在立法内容上，应明确各参与主体在推进森林保险发展、加强林业风险防灾防损中的责任和义务。在立法原则上，应坚持基本森林保险制度的一致性、森林保险制度建设与农村改革的协调性。在配套立法上，应考虑制定保险费分担规则、森林保险后备基金的资金运用规则等配套规则，保障森林保险制度的顺利运转。