近年来，党中央、国务院高度重视农业保险工作，2004年至2009年的中央“一号文件”，都对农业保险工作提出了明确要求。财政部在深入研究国外经验和国内部分省区市开展农业保险试点的基础上，从2007年开始选择部分省份开展了中央财政农业保险保费补贴试点，有力地推动了农业保险业务的发展，不仅有效地分散了农户经营农业的风险，而且大大提高了财政资金的支农效率，为农业保险在我国的稳步开展积累了宝贵的经验。正确认识并逐步发挥农业保险对防范农业风险、稳定农业生产、增加农民收入的积极作用，对于发挥财政支农资金的杠杆效应，更好地解决“三农”问题具有重要的现实意义。

一、建立健全农业保险制度的重要意义

  （一）开展农业保险是建立健全我国农业风险管理体制的需要。

  我国是农业自然灾害较多的国家，主要特点是发生灾害的频率高、范围广、损失大。据统计，2004年至2008年，全国农作物平均播种面积15436万公倾，平均受灾面积4129万公倾，其中成灾面积2165万公倾，占受灾面积的53％，占播种面积的14％。农业自然灾害严重威胁着我国农业和农村经济的发展，影响着农民的正常生产和生活。

  我国对农业生产和农民遭受的自然灾害等相关灾害的救助历来都比较重视。多年来，各级财政不断加大支持力度，尽可能地减少农业损失，包括实施紧急恢复计划，对遭受损失的农业用地给予紧急贷款或一定补助，安排专项资金直接支持抗旱设施建设等，这种由国家直接拨款进行预防或救助的方式对于抵御农业风险发挥了积极作用。但是，除了必要的农业基础设施投入外，单纯由国家直接提供灾害救助的方式，只能解决受灾农户的基本生活需要，实际上表现出的是对农户援助力度的不足，而且直接救助普遍呈现临时性特点，缺乏科学的预警机制。此外，由于这种事后救助方式缺乏有效的风险分担和利益共享机制，无法调动农民防范风险的积极性，从而导致财政资金的使用效率较低。

  目前，西方发达国家主要采取保险方式应对农业风险。实践证明，采用农业保险的事前风险控制和提供灾害救助一样，是分散农业风险、减轻农户和国家负担不可或缺的手段，两者在功能上相互补充。农业保险作为一种有偿的风险管理手段，一方面，农户缴纳保费与保险经办机构提供保障这种双重主体参与的行为，能够大大提高农户以及保险经办机构防范风险的积极性；另一方面，发展农业保险有利于弥补财政救灾资金的不足，既可减轻政府筹措救灾资金的负担，又可避免农业灾后救助和直接补贴的短期化行为。因此，采用市场和宏观调控两种手段互相搭配的方式，将农业保险与国家预防和直接救助有机结合，是完善农业风险管理体制的重要内容。

  （二）农业保险是解决我国“三农”问题的重要措施和手段。

  农业保险作为扶持农业发展的政策工具，是解决我国“三农”问题的一项重要措施。农业是弱势产业，世界各国都给予了不同程度的保护和补贴。按照世贸组织规则，必须逐步开放农产品市场并减少对农业的直接补贴，但与农业生产相关的自然灾害保险作为“绿箱”政策则不受限制。因此，许多世贸组织成员都充分利用这一规则，通过政府支持积极开办农业保险，加强对农业的保护，农业保险因而成为政府支持农业生产的普遍做法，目前世界上已有40多个国家建立了有政策支持的农业保险体系。因此，我们也应该注重运用世贸组织的规定，结合我国农业风险现状及现实的经济和社会环境，抓住有利时机发展农业保险，以抵消将来逐步减少农业直接补贴可能给农业生产带来的负面影响，为农业生产提供风险保障。

  （三）我国农业产业化经营和市场化发展迫切需要农业保险提供风险保障。

  随着现代生物工程技术和信息技术的发展，我国传统农业正面临着技术、产量和结构等各方面的调整，农业生产方式和经营组织形式也在不断创新，农业产业化经营和市场化发展势头强劲。但伴随着农业生产规模的逐步扩大和投入的不断增加，农业经营者承担的风险也随之加大。由于缺乏农业保险等手段来规避风险，许多农业经营者害怕遭遇突发性自然灾害和相关灾害，不敢甚至不愿将更多的资金投入到农业，这在很大程度上影响了农业现代化的进程，进而阻碍了农民收入的提高，同时也削弱了我国农产品在国际市场上的竞争力。因此，在我国农业发展步入新阶段的关键时期，发展农业保险，对农业生产加以保护和支持，势在必行。

二、我国开展农业保险面临的主要问题

  目前，我国尚没有制定对农业保险的专门法律，虽然《保险法》规定“农业保险由法律、行政法规另行规定”，但至今也没有制定相关的法律和法规。由于缺乏有效的法律制度确定农业保险发展的政策目标，指导并规范农业保险的运作，加上一些地方对农业保险的性质和作用在认识上还有分歧，农业保险的有序开展受到了影响。

  人们对农业保险认识上存在偏差。一是将农业保险视为普惠制政策。个别地方认为保费补贴政策应惠及每个农户，搞均等化，但又因财力所限难以为农户提供足够的保费补贴，因此就要求将符合投保条件的耕地按比例投保，从而造成了投保地块不清晰，违背了农业保险的基本原则。二是将农业保险等同于对农业的投入。一些地方的农业部门认为搞农业保险就是增加农业投入，多多益善，并没有从建立机制和提高效率的角度来看待农业保险。

  农户购买力低下是导致农业保险参保率较低的原因之一。提高农户的参保率是保证农业保险成功的一个必要因素，我国开展农业保险面临的是收入较低的农民或个体农户，其经济力量大多比较薄弱，无力承担因农业保险的高风险、高成本而决定的高额保费。虽然这两年中央财政逐步提高了对农户的保费补贴比例，但农户购买力依然低下，这是我国开办农业保险几十年来，农户一直缺乏积极性，农业保险参保率不高的主要原因。

  缺乏相关经验数据使农业保险保障功能得不到充分发挥。保险的数学原理是大数法则，而大数法则的运用需要充足的经验统计数据和大量的风险单位投保。我国农业保险业务一直是间断性地在小范围内进行试验，因此，很难得到系统、全面的数据来科学地计算费率并确定风险保障水平。

  此外，农户生产规模小而散的状况同农业保险规模化经营的要求存在一定矛盾。目前我国农业生产仍以小农经济为主，生产分散且单个农户的生产规模较小，农村各类专业合作和互助组织相对缺乏。这一方面增加了农业保险的展业难度，另一方面也增加了满足大数法则对投保面要求的难度。

三、开展农业保险的基本原则和思路

  （一）应充分重视农业保险对我国农业发展的重要作用。农业保险作为扶持农业发展的一项有效政策工具，是保护农业生产和提高农民收入不可或缺的手段，是解决我国“三农”问题的一项重要措施。国外开展农业保险几十年来的实践证明，农业保险在防范农业风险、提高农作物产量、稳定农民收入以及健全农村金融体制等方面都发挥了关键作用。与国外相比，我国农业保险的发展相对滞后，对农业和农村经济发展的积极作用没有得到充分发挥，尚不能满足农业生产的风险保障需要。为此，我们应该借鉴国际上开展农业保险的成功做法，重视农业保险在我国农业发展中的重要作用，从政策、体制和法律等各方面完善农业保险制度，加大对农业保险的支持力度，运用农业保险的风险保障功能，保护并促进农业生产和农村经济的发展。

  （二）开办农业保险应有明确的政策目标。农业保险作为宏观经济政策的重要组成部分，要反映和服务于宏观政策目标和要求。从国外的实践看，各国举办农业保险的政策目标大体有两类：一类是推进农村的社会保障制度建设，提高农民的社会福利待遇，同时，兼顾农业发展。另一类主要是稳定和促进农业生产。目前，发达国家开展的农业保险一般属于前一类，其特点是保险范围广，保障程度高。发展中国家的农业保险则属于后一类，特点是承保主要农作物，保障程度低。考虑到我国各级政府的财力和农村发展情况，近期开展农业保险的目标应确定为防范农业风险和稳定农业生产。今后，随着城乡的协调发展和城市化进程的推进，可以逐步提升农业保险的功能向为农村提供社会保障的角色转变。

  （三）循序渐进地推进农业保险工作。由于农业的特殊性，农业保险存在着高风险、高成本、费率厘定难、保险责任确定难、定损理赔难等问题，建立适合本国国情的农业保险制度是件非常复杂的事情。美国、日本等国家农业保险的发展经历了几十年的漫长时期，期间对农业保险的法律进行了多次修订和完善，才发展到目前的水平，而且直到现在还存在着各种矛盾和问题。我国地域分布较广，地理环境复杂，自然灾害频繁，许多不适合种植的土地也被开垦出来，加上缺乏农业保险业务的历史数据等信息，目前建立全国性农业保险体系的条件并不成熟。为了积累经验，发现问题，开展农业保险应走先试点后推广的道路，在粮食主产区或农业产业化程度较高的地区，因地制宜地选择适合的组织制度进行试点，在保障方式、保障水平、保障范围等方面量力而行，待条件成熟后再推广；在组织模式方面，可允许各地建立专业性农业保险公司、农业相互保险公司，并鼓励商业保险公司或农业互助合作保险组织开展农险业务，以多种方式积累经验并收集数据，为今后制定完善的农业保险制度奠定基础。

  （四）开展农业保险要与农村金融体制改革相结合。农业保险作为农村金融体制的重要组成部分，其开展将有助于提高农民抵御风险的能力，增加农民收入，使农民更容易获得信贷支持；而农村金融改革的深化也为农业保险的发展提供了良好的宏观环境。目前，以印度、菲律宾为代表的发展中国家都采取了农业保险与农业生产贷款相联系的方式，效果较好，如菲律宾的《农作物保险法》规定，获得农业生产贷款的农民都必须参加保险，从而在减少农业贷款风险的同时，还促进了农业保险自身的发展。在我国，农业保险与农业信贷都是支持农业生产的措施，两者有效结合，既可以充分发挥农业保险防范风险的作用，又可降低银行的贷款风险，积极推进农业贷款的发放。实践中，我们可对申请贷款的农户参加农业保险给予特殊的优惠政策，如在给予保费补贴的同时，鼓励和支持银行降低贷款利率或延长还款期限，以减轻农户的负担；也可采取银行保险的方式，以减少中间环节、降低成本为目标，通过贷款银行作为农业保险的代理人，贷款农户的赔款由贷款机构来支付等多种形式进行。

四、完善支持农业保险发展的配套措施

  （一）建立相对完善的农业保险法律制度。国外农业保险发展的经验表明，相对完善的农业保险法律制度是保证农业保险顺利开展的重要保障。美国、加拿大、日本以及菲律宾等发展农业保险较早的国家，都以专门的法律对农业保险的地位和运作规则进行了规定，如美国的《联邦作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》，以及菲律宾的《农作物保险法》等，这些法规在促进各自国家农业保险的发展中都起到了重要的作用。因此，我国开展农业保险也要先制定符合我国国情的农业保险法律制度体系，对农业保险的性质作出明确规定，使农业保险的运作有法可依。

  （二）给予必要的财政政策支持。农业保险的单位风险大、赔付率高以及不可预期等特点，决定了国家应该对农业保险业务的开展给予必要的政策支持。凡是农业保险开办比较成功的国家或地区，政府尤其是财政在农业保险中都扮演了重要的角色，包括建立引导制度、给予保费补贴或税收优惠政策、建立农业保险的再保险机制并加强监督管理等。如美国为鼓励农业保险的发展，从2001年开始，计划在未来耗巨资完善其农业保险制度，发展中国家如印度、菲律宾等国的财政部门也一样为本国的农业保险提供了一些支持政策。

  国外发展农业保险的经验表明，提高投保人的参保率是农业保险成功的最重要的因素之一。提高参保率的通常做法就是国家给予保费补贴，国外的补贴水平一般达到保费的50％左右。在我国，农业保险的投保人大多是收入较低的农户，无力承担因农业保险高风险特性而决定的高额保费，因此，国家的政策支持尤其是财政的支持是非常必要的，具体可采用对投保人给予保费补贴，或者对经营农业保险的机构给予特殊的税收优惠政策等方式，支持农业保险的开展。

  （三）整合现有财政支农资金。近年来，国家出台了粮食直补、综合补贴、良种补贴、农业保险保费补贴等一系列惠农政策，有力地支持了农业生产。农业保险的工作量很大，为了收取保费可能要跑上近百里路，花上几天时间，交通费用、人员工资、餐费等各项费用有时甚至都超过了保费收入。很多地方提出，在尊重农户意愿的情况下，可以考虑允许从国家发放的直补资金中代扣代缴保费，这样会大大降低保费收取成本，同时，通过整合现有支农政策形成合力，也有利于进一步发挥财政资金“四两拨千斤”的政策效果。

  （四）构建农业大灾风险分散机制。开展农业保险的目的就是通过大数法则将集中于局部的风险进行分摊和稀释。相对于其他保险业务，农业保险经营面临的风险更大。尤其是农作物保险承担的旱灾、病虫害责任，养殖业保险和农房保险承担的地震责任，风险都很高，为确保农业保险的持续稳健经营，建立农业大灾风险分散机制迫在眉睫。一是尽快建立由有关各方共同参与的农业大灾风险分散机制，实现“丰年积累、灾年结转”。去年汶川特大地震后，社会各界对巨灾保险问题高度关注。但由于设计巨灾风险分担机制十分复杂，因此可以考虑先建立针对稳定农业生产的农业大灾风险分散机制，逐步摸索积累经验，以便为进一步开展巨灾保险工作打好基础。二是明确风险分层安排，由国家确定保险机构承担的最高赔偿比例，在最高赔偿比例之下的风险，由保险公司通过分保、共保、购买再保险等市场化手段化解；超过最高赔偿比例部分，由中央和省两级财政共担解决。三是在国家统一的农业大灾风险分散机制建立之前，鼓励各地先建立适合本省区市实际的农业大灾风险分散机制，中央财政对此可给予适当的政策倾斜。四是学习国外的做法，通过政府的支持建立农业保险的再保险机制分散农业风险，确保农业保险经营组织的业务能够持续运作。