由于洪水的巨灾性、频发性及逆选择，洪水风险不能仅仅依靠商业保险市场承担这一观点在美国取得了广泛的共识。1968年美国国会通过《国家洪水保险法案》，建立了“美国国家洪水保险计划”。该国家性计划包含三个基本方面：向加入该计划的社区的住宅和商业财产的所有者和承租人提供洪水保险保障；通过风险地图的绘制，来识别不同地区洪水风险的等级和程度；鼓励社区实施洪水风险管理和防灾防损措施。

管 理

  美国《国家洪水保险法案》最早是《住房和城市发展法案》的一部分，因而“美国国家洪水保险计划”由美国住房和城市发展部管辖和监督，具体由该部门下的联邦保险管理局管理，而销售推广、保单签发、损失评估和其他活动则外包给一家名叫“电子信息系统联邦公司”的服务性企业。

  随着1979年联邦应急管理署的建立，该管理模式被修改。联邦应急管理署在联邦政府内承担应急管理联络枢纽的职责。从那以后，联邦应急管理署开始负责洪水保险计划的执行，并且发挥保险人的功能。2003年3月以来，联邦应急管理署隶属于国土安全部。

运作模式

  在美国华盛顿州政府官方网站上，关于洪水保险是这样告知公众的：即使居住在距离水边数英里远的地方，仍有可能成为洪水的受害者。美国将近四分之一的洪水保险理赔是赔付给风险为低到中等的保户的。在生活中，并不需要巨大的水体，甚至不需要一次大暴雨，就可能形成洪水。从破裂的下水管道到缓慢移动的暴雨，都有可能引发洪水。在高风险地带，房屋在30年的按揭贷款过程中有26％的几率受到洪水侵害。美国境内有为数众多的私人保险公司，他们能为洪灾提供由联邦政府支持的平价洪水保险。这些保险的提供对象是房屋业主、楼层业主、公寓业主和租户以及商家等。如果所居住的地区洪水风险为低等至中等级别，购买洪水保险一年的花费可能仅略高于100美元。也就是说，平均每天不到30美分的金额就可以保护财产免受洪水灾害的袭击，而每年该灾害在美国造成的损失超过20亿美元！即使居住的地区属于洪水风险最高的地带，保险费用也仅为每年500美元。也许有许多人觉得他们不用买洪水保险，因为他们相信可以依赖联邦政府灾害援助。然而，水灾并非总是能得到联邦政府的灾害援助。即使得到了援助，也通常以贷款的形式提供，需要偿还并支付利息。然而洪水保险则会对所有涵盖项目下的损失予以赔付，并且与贷款不同的是，这些钱不必偿还。住宅结构的保险金额最高可达25万美元，住宅财产可达10万美元。对于企业来说，房屋结构保险金额最高可达50万美元，财产可达50万美元。

  在美国，社区加入洪水保险计划是自愿的，且必须向联邦保险管理局提出申请。作为加入的先决条件，这些社区必须承诺实施洪水保险计划所规定的风险管理和防灾防损措施。这些风险管理规定包括采取防灾减灾措施、绘制洪水风险地图并按风险等级分区、遵守建筑等级标准、绘制洪水保险费率地图等等。举例来说，国家洪水保险计划要求所有加入的社区在非灾害期间，以许可证来规范所有新的或有重大升级的工程，即在标出的泛洪区内，所有的新建筑都必须架高到预期的洪水水位线以上，非住宅建筑还有额外的干燥防洪选择。现存的遭受破坏的建筑或经过改造的建筑，必须架高或具有防洪功能，达到与新建筑一致的建筑法规的标准。当公众在申请地方建筑许可时，将会被告知是否处于泛洪区，以及修补或重建建筑需要遵循哪些步骤等。 

  尽管社区以集体的形式加入洪水保险计划，但是否购买洪水保单仍取决于社区内投保人个人的自愿。不过，1994年《国家洪水保险改革法案》为了刺激投保率，规定接受过联邦洪水灾害救济的投保人如果希望未来有资格继续得到这样的救济，则必须投保洪水保险。

  在鼓励泛洪区的社区加入洪水保险计划的同时，非泛洪区的社区也可以加入洪水保险计划。事实上，洪水保险计划支付的赔款，1/4来自洪水灾害风险概率中或低等级的地区。

  为了保障洪水风险，美国国家洪水保险计划设计了一种标准保单（根据标的类型的不同，又分为三种格式，即住宅保单、一般财产保单、住宅公用建筑联合保单）。1977年之前，洪水保险计划通过一个商业保险公司联合体“国家洪水保险人联合体”进行商业化运作。该联合体通过代理人和经纪人销售保单。1977年到1983年，联邦政府直接使用代理人而不通过保险公司销售保单，为此，联邦应急管理署在全美国建立了12个区域性办公室。

  1983年起，一项名叫“Write Your Own（WYO）”的制度又使商业保险公司重新参与到标准洪水保单的销售当中。在该制度下，保险公司以自己的名义签发保单，负责保单管理和赔案处理，包括损失评估和理赔。但商业保险公司必须将收取的保费上交给美国财政部的“国家洪水保险基金”，发生损失时，由联邦应急管理署向保险公司支付赔款，保险公司仅收取代理费。

  保险公司签发保单时，最大可保金额、保单条款和费率都必须遵守联邦应急管理署印制的《洪水保险手册》。在制度执行过程中，保险公司随时可以寻求联邦应急管理署的技术支持，如条款解释和培训。

  目前有95家保险公司通过WYO制度参与洪水保险计划，95％的洪水保单都是以这种方式销售的。剩余的5％仍由联邦应急管理署通过代理人直接销售。

  洪水保险计划归根到底是一项联邦政府提供保障的制度，无论保单是由联邦应急管理署直接销售，还是通过WYO制度销售，联邦应急管理署都是赔款的最终承担者。

  2007年4月，洪水保险计划下有效保单的数量达到了创纪录的540万张（1978年为170万张），参与计划的社团达到约20300个。

融 资

  洪水保险计划的融资是通过“国家洪水保险基金”进行，资金的来源是保费收入和财政信贷。原则目标上讲，应实现保费的自我融资。但根据精算参数制订的费率，对部分投保人来说是高得难以承担的。国会为了鼓励人们投保，提供了保费补贴，目前25％的被保险人享受保费补贴。

  为了应对保费收入不足以承担赔款的情况，联邦应急管理署被授权向财政部申请不超过15亿美元的信贷，以保证洪水保险计划免于破产。在卡特里娜飓风前的10年中，该信贷被申请过4次。原则上，这些信贷必须连本带息向财政部偿还。2005年8月卡特里娜飓风后，联邦应急管理署被授权申请的信贷额度连续上调，从15亿美元增加到2006年3月的208亿美元。根据美国精算学会的估计，洪水保险计划的债务累计已超过170亿美元。文／蔡金荣