近年来，国家对建立巨灾保险制度日益重视，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出，要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。尽快建立一个权责清晰、分工明确、符合国情的巨灾风险管理体系，充分发挥巨灾保险的风险分散和经济补偿功能，是构建社会主义和谐社会的客观要求。

  近年来，财政部非常重视灾害风险的防范和管理问题，也做了一些研究和工作。特别是在建立自然灾害风险分散制度方面，财政部于2007年同地方财政部门联合开展了种植业保险保费补贴政策试点，然后根据有关政策要求，又将能繁母猪和奶牛保险纳入保费补贴范围。林业保险、天然橡胶保险等品种的财政支持政策，也在积极研究之中。在做好农业保险保费补贴工作的同时，我们已着手研究建立农业大灾风险分散机制，要求保险公司对中央财政保费补贴险种按保费收入的25％计提风险准备，以逐步积累资金，应对大灾风险。在巨灾风险管理方面，我们对美国联邦洪水保险、加州地震保险、日本地震保险、土耳其地震保险等国际上较为成熟的巨灾保险制度进行了认真分析和研究。这些国家和地区在立法、政府支持、市场运作、减灾措施等方面的做法为我们提供了有益的借鉴。

  目前，我国巨灾损失补偿和支持灾后重建的主要模式是由各级政府提供民政救济和财政拨款。市场机制，特别是巨灾保险和巨灾债券等，在巨灾风险分散中的作用远未得到发挥。国际上广泛开展的地震保险、洪水保险、台风保险等险种匮乏，保险赔付占灾害损失的比例相对较低。这种巨灾风险保障与补偿模式存在着一些问题。首先，没有形成风险分担机制。在发生巨灾时，单纯依靠政府救助，容易让部分市场主体形成依赖心理，使政府承担了原本可以由市场主体分担的一部分风险。而且，这种风险承担机制会向市场传递错误信号，扭曲市场主体激励机制，诱发道德风险。其次，政府面临较大的支出压力，影响灾后重建效率。灾害发生后，政府部门通常会启动应急救援机制，为受灾群体提供紧急救助。这种事后援助方式能够较快解决受灾群众的基本生活需求，实现社会稳定，但也存在一定的效率问题。一是为尽快解决灾区群众生活困难，财政需要紧急投入大量资金，财政支出压力较大。而且受财力所限，救助的补偿效果也有限。二是救援的相当一部分是以实物援助为主，旨在解决受灾群体的基本生活需求，但恢复生产所需的资金不足，一定程度上会影响灾后重建效率。三是这种补偿模式不利于市场主体积极采取事前防范措施，这将使灾害损失成倍放大，降低资源配置和经济发展效率。

  如何管理巨灾风险、补偿巨灾损失是世界各国共同面临的难题，结合我国国情并充分借鉴国际经验，在完善我国巨灾风险管理体系、建立符合我国国情的巨灾保险制度方面，我们认为：

  一是明确政府与市场定位，建立政府、保险主体、资本市场等多方共同参与的巨灾风险应对机制。从国际成功经验看，巨灾风险管理既没有完全依赖于政府，也没有全部推向市场，而是通过政府与市场相互配合、共同参与来完成。政府通过立法、经济激励、土地规划和贯彻建筑标准等途径发挥支持和引导作用；市场机制则在巨灾风险的防范与补偿方面发挥主要作用，通过建立科学有效、责任明确的巨灾保险制度以及利用巨灾债券、巨灾期权等金融创新产品来分散巨灾风险。

  二是加强事前防范，做到防患于未然。目前，对巨灾风险管理特别是巨灾保险的讨论较多地集中在风险分散和损失补偿方面，希望通过巨灾保险来减轻财政救灾压力。补偿损失是保险的一项基本职能，但保险更重要的职能应该是风险预防。近些年来我国因自然灾害导致的损失逐年增大。实践证明，如果防灾减灾工作做得好，可以有效降低灾害损失程度。在建立我国巨灾风险管理体系过程中，可以借鉴国际经验，将巨灾保险与防灾、减灾的相关激励政策结合起来，通过设定免赔额、除外责任以及实行差别费率等措施，督促投保人加强风险防范，减轻灾害损失程度，以形成巨灾保险支持防灾减灾，防灾减灾促进巨灾保险的格局。

  三是做好基础工作，循序渐进地建立巨灾保险制度。总的来讲，我国建立巨灾保险制度的难度比较大，有很多问题需要深入研究和考虑。首先是技术基础和定价问题。基于风险的保险定价是巨灾保险制度得以持续稳健运作的基础。国外的巨灾保险项目，基本上没有实行统一费率的，如美国的洪水保险、地震保险项目，都是根据风险等级实行精算费率，以最大限度地规避逆选择和道德风险。由于此前我国地震等巨灾保险业务只是零星开展，保险公司的数据积累很不充分，历史气象资料又较为缺失，在巨灾保险定价方面的能力明显不足。因此，首先要加强相关基础数据的收集和整理，做到科学定价巨灾保险产品，这是关系巨灾保险制度能否有效运作的核心问题；其次是防灾减损和政府定位问题，巨灾保险制度的重点在于防范灾害的发生，并减轻灾害造成的损失，而不是理赔，如何在制度设计中体现这一理念，需要认真研究。同时，要通过政策设计和制度安排为巨灾保险的市场化运作创造条件，要做到有所为、有所不为。如，在英国洪水保险制度中，政府承诺并修建一系列洪水防御设施，从而使洪水风险大大降低，增加了洪水风险的可保性。美国洪水保险计划中，将保险与政府援助挂钩，规定如果社区不参加洪水保险，将不能获得联邦政府的援助。因此，在研究建立巨灾保险制度过程中，必须要明确政策的着力点和切入点，政府应该做哪些工作、应该发挥出什么样的作用，都要把握好；另外一个比较重要的是立法问题，从国际经验看，巨灾保险制度较为成熟的国家都为本国巨灾保险制度的建立实施立法支持，如《日本地震保险法》、《美国联邦洪水保险法》等，通过立法形式明确本国巨灾保险的模式、参与各方的权利和义务等，从制度上对风险点的管控、经济激励、奖惩措施等方面作出要求。

  四是政府救灾与巨灾保险互为促进、互相补充。虽然巨灾保险是一种有效的风险防范和损失补偿方式，但并不是应对巨灾风险的唯一途径，其功能也是有限的。因此，在建立我国巨灾保险制度的过程中，需要统筹考虑目前的政府救灾与巨灾保险的关系，将巨灾保险作为巨灾风险综合管理的一个组成部分，实现巨灾保险、政府救灾以及社会捐助的有机结合。

  总之，巨灾风险管理体系的设计和建立涉及方方面面的问题，需要社会各界和政府相关部门的共同努力和积极参与。财政部门对此要给予必要的支持，推动建立起适合我国国情、高效合理的巨灾风险管理体系。