党的十六大以来，国有资产管理体制改革取得积极进展，国有资产监管得到加强：各类国有资产监管的主体基本确立，中央、省和市三级政府的国有资产组织架构已经形成，管资产与管人、管事相脱节的状况有所改变，国有资产出资人在企业内部不到位的现象得到改变，国有资产监管的法制建设得到加强。下一步，从国情出发，按照社会主义市场经济的改革方向，探索中国特色的企业国有资产监管方式和途径，还有大量工作要做。

  一是重视和发挥董事会在企业内部的监督作用。

  完善董事会是国有企业建立现代企业制度的核心和关键，也是加强国有资产监管、防止国有资产流失的一项重要措施。我国理论界通常将股东会、董事会、经营层和监事会定位为决策机构、执行机构和监督机构，并将这些机构各司其职、相互制衡、运转协调视为现代企业制度的重要标志。从英国、美国、芬兰、瑞典、澳大利亚、马来西亚等国完善公司治理的趋势可以看出：董事会在公司治理中发挥着核心和关键作用，董事会构成中外部董事或独立董事占大多数；董事会在公司治理中不仅行使决策职责，同时也发挥内部监督的作用；董事会下设审计委员会专司监督职责，审计委员会的成员大多也由外部董事或独立董事担任。外部董事或独立董事来自社会各界，经过精心选拔，综合素质较好，具有专业技能，又有经营企业的履历背景。由于董事会中外部董事或独立董事占大多数，并且这些董事的独立性比较强，因此，以外部董事或独立董事为主组成的董事会在一定程度上可以保证企业内部监督的独立性、权威性、专业性和有效性，对解决所有权与经营权分离后的委托————代理问题具有积极作用。

  国务院国资委2004年以来开始启动了以外部董事为主的董事会试点工作，其主要做法既与国际上公司治理的变化趋势相适应，又有中国国有企业的特色。从试点情况和各方面的反映看，效果比较明显。应继续推进以外部董事为主的董事会建设，逐步提高外部董事在董事会中的比例，充分发挥董事会的作用，使董事会真正承担起重大事项决策和内部监督的职责。

  二是坚持和完善向国有企业外派监事会的制度。

  向国有企业外派监事会是我国国有资产管理体制的一个重要组成部分，是国有资产出资人监督的一个重要形式，也是我国国有资产监管的一个重要特色。监事会制度的前身是1998年建立的稽察特派员制度，1999年根据党的十五届四中全会的精神改为监事会制度。10年来，监事会制度在维护企业国有资产及权益的安全、促进国有企业改善经营管理等方面发挥了不可替代的重要作用。

  从国外大多数国家国有企业的监管来看，政府作为出资人依法赋予董事会相应的管理权能，只对国有企业的发展方向和经营目标进行监管，同时选择合适人选出任企业董事，建立评价体系并进行业绩考核，审核重大投资决策等，其他的事项则交由企业董事会决定，企业内部大多没有设置监事会，政府也没有向国有企业外派监事会，政府对国有企业的监管主要是通过加强审计、派出董事、强化社会监督等措施来实施。

  这种监管模式的好处是，减少了公司治理的内部过多制衡，决策和执行的效率较高，避免了监事会和审计委员会的职责交叉，监管的成本相对较低。但这种被理论界通常称为外部控制主导型的公司治理模式和监管模式能够存在并发挥作用至少要具备以下条件：一是法制比较完善，依法经营成为企业的共同准则和行为，诚信成为社会的普遍意识和行动；二是资本市场特别是证券市场比较发达，公司控制权市场能够有效发挥作用，银行等利益攸关者对企业要能够进行有效监管；三是独立非执行董事能够自觉地维护出资人和企业的利益，职业经理人市场比较健全；四是内部审计委员会能够真正起作用，社会审计机构能够独立发挥作用；五是出资人对企业董事会能够进行有效监督，董事会成员自律意识较强；六是企业的信息比较透明，社会监督体系比较完善。在条件不成熟时完全采用这种模式只会弱化国有资产监管工作。因此，要继续坚持和完善向国有企业外派监事会的制度。如何使外派监事会的监管优势与国有企业公司制股份制改革相适应、相衔接，是新形势下深化国有资产管理体制改革和国有企业改革需要解决的一个问题。适应我国《公司法》的规定和要求，对不同产权结构和组织形式的国有企业可以实行不同的监管形式。对国有独资企业可以继续实行外派监事会制度；对国有独资公司可以将目前的“单纯外派”改为“外派内设”制度，即由国有资产出资人派出的人员进入企业内部担任监事会成员；对不同国有资产出资人投资组建的国有企业，可以比照国有独资公司确定监管方式；对国有绝对控股或相对控股公司，可以根据出资额向企业推荐相应的监事人选，并经选举与其他股东推荐的监事和职工监事共同组成监事会。

  三是努力减少国有资产的委托————代理层次。

  根据现代代理理论，委托———代理层次越多，代理链条越长，代理成本就越高，代理效率就越低。国内围绕国有资产管理架构有两种意见，一种主张两层架构，即国有资产管理机构—国有企业；另一种意见主张三层架构，即国有资产管理机构—国有资产经营公司—国有企业。减少国有资产管理架构的一个重要举措是要加快推进国有企业特别是国有大型企业集团层面的股份制改革，具备条件的尽可能实现整体上市或主营业务资产整体上市。对部分暂时无法进行重组调整的企业，可以设置一定数量的国有资产经营公司，由国资委授权对这些国有企业履行出资人职责，但数量不宜过多。同时要逐步调整国资委的职责定位、组织架构和运作方式等。

  四是从制度上加强和改进企业国有资产的监管。

  加强国有资产监管、防止国有资产流失的任务还很艰巨。如何更好地发挥现行国有资产监管部门和机构的作用，提高对国有企业特别是集团公司主要经营管理者监管的有效性，是摆在我们面前的一个重要任务。要继续探索加强国有资产监管的有效形式和途径，建立健全有效防范国有资产流失的体制和机制。要使国有资产产权代表层层到位，使国有资产保值增值责任层层到位。

  提高监管的有效性，一要进一步完善公司治理结构。在中央企业全面推行以外部董事为主的董事会制度建设，有条件的董事长也可以由外部董事担任，董事会下设由外部董事为主的审计委员会。董事长与党委书记尽可能分设，使权力的行使更好地受到制衡和监督。二要进一步发挥企业内部纪检部门的作用。三要进一步完善企业内控制度。四要进一步提高国有企业的信息透明度。条件具备时，企业的年度财务报告、审计报告等应通过公司网站向社会公众公布，以提高企业信息的透明度，强化公众对国有企业的监督，让社会各方面能够参与对国有企业的监管。

（作者系国务院国有重点大型企业监事会主席）