随着经济社会发展，近年来我国地下水开发利用程度不断加大，导致部分地区地下水超采和污染问题突出。针对上述情况，我国第一部地下水管理的专门行政法规——《地下水管理条例》，将于12月1日起正式施行。该条例旨在进一步强化地下水监管和水行政执法工作，切实保护好、利用好宝贵的地下水资源。
治理效果初显
地下水具有重要的资源属性和生态功能。2020年全国地下水资源量8553.5亿立方米，其中，与地表水不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，加强生态文明建设，加大生态系统保护和修复力度。
“水是生命之源，确保地下水质量和可持续利用是重大的生态工程和民生工程。”水利部副部长魏山忠介绍，水利部会同有关部门，先后组织开展了划定地下水超采区、建立地下水取水总量和水位“双控”指标、实施南水北调东中线受水区地下水压采、推进华北地区地下水超采综合治理等工作，取得了明显成效。全国地下水年开采量从2012年达到最高1134亿立方米后，2020年回落至892亿立方米。
以华北地区为例，经过地下水超采综合治理工作，近几年华北地区首次地下水水位总体回升。据统计，去年底，华北平原浅层地下水的水位平均上升0.23米，回升面积占24.3%；深层地下水的水位平均回升1.34米，回升面积占59.5%，水位稳定面积占26.3%。同时，河湖有水河段增加，地下水回补效果明显。2019年至2020年，累计生态补水79.1亿立方米，入渗率为38.8%；2020年治理区补水的河湖有水河长达到1873公里，为补水前的2.06倍，水面达700多平方公里。其中，滹沱河、七里河等5条河流全线贯通，干涸断流40年的滹沱河重现生机。
“通过几年的综合治理，华北地区地下水持续下降的态势得到了初步遏制，京津冀主要城区地下水位止跌回升，广大农灌区地下水位下降速率减缓。”水利部政法司司长张祥伟表示，地下水超采治理是个长期过程，《条例》实施以后，还要进一步加大水资源专项整治和专项执法，深入开展节水、产业结构调整、水源置换、生态补水等工作，推动华北地区地下水综合治理工作取得新进展。
管理措施更严
据了解，当前21个省区市还存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水的问题，超采导致地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭，引发地面沉降、河湖萎缩、海水入侵、生态退化等问题。另外，城镇生活污水和工业废水排放、农业面源污染导致地下水污染问题也不容忽视。
“与地表水相比，地下水更新慢，易受污染，而且污染以后短时期内难以恢复。”司法部立法四局局长黄祎说，为了加强地下水管理，《条例》聚焦地下水超采、污染突出问题，强化地下水节约保护、超采治理和污染防治，制定了严格的制度措施。为确保这些制度措施得到有效落实，按照党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的要求，《条例》设定了严格的法律责任。
比如，加大了对违法当事人的处罚力度，对于违反《条例》的行为，规定了多种处罚措施，包括责令拆除或者关闭、按日最大取水能力计征相关费用、罚款、吊销取水许可证等处罚方式。同时，《条例》规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《条例》还明确把地下水取水总量和水位“双控”制度，作为地下水管理的基本制度。
水利部水资源司负责人杜丙照介绍，2017年印发的《全国地下水利用与保护规划》，明确了各省级行政区地下水取用水总量控制指标。部分省份按照规划确定的地下水取用水总量控制指标，在地下超采区探索开展了地下水水位管控工作。2020年，水利部组织开展了全国地下水管控指标确定工作，以县级行政区为单元确定地下水取用水总量和水位。预计2023年前，可以建立覆盖全国平原区和重点山丘区的地下水“双控”指标体系。
在魏山忠看来，地下水不像地表水能看得很清楚，光实施总量控制可能不准确，通过将“双控”上升为地下水管理的基本制度，体现了地下水管理更“严”的要求。
监管仍待加强
“法律的生命力在于实施。”魏山忠表示，水利部将采取多种形式来加大宣传力度，推动《条例》的主要规定和精神实质得到落实。同时，结合《条例》及相关法规的实施，制定地下水开发利用、监督管理的配套制度，进一步细化《条例》规定的像地下水状况调查评价、规划的编制、超采治理、监督监测等事项，促进《条例》有关规定落地。
此外，将推进以县为单位地下水取水总量和水位控制指标确定工作。加强对地下水取水工程的管理，推进地下水取用计量，建立地下水诚信档案制度，推动地下水开发利用和保护行为纳入国家诚信信用制度体系。
值得注意的是，对地下水超采的重点区域也将集中力量加大治理力度。比如华北地区，东北的三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域，中部的黄淮地区，西北地区的河西走廊、天山南北麓及吐哈盆地，以及华南北部湾地区。“对这些地区，我们正在制订超采治理方案，要落实好区域节水、水源置换、种植结构调整等各种措施，督促各省份按期实现地下水超采治理目标。”魏山忠说。
要把一系列的制度规定落到实处，还要进一步提升监控能力。比如，加快先进技术的研发和成果的转化应用，提高科技支撑能力；加强部门间、部门与地方政府间的协作，积极发动公众参与地下水监管，形成地下水管理保护的合力等。
