冯 奎

国家统计局近日发布的《经济社会发展统计图表：第七次全国人口普查超大、特大城市人口基本情况》显示，我国人口向大城市及城市群集聚的趋势更加明显。在深入推进以人为核心的新型城镇化背景下，下一步该如何更好地尊重人在城市发展中的主体地位，切实提升城市发展质量，保障全体居民共享城镇化发展成果，值得各地重视。为此，本报特推出“推进以人为核心的新型城镇化”系列评论，邀请中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎作相关解读。

第七次全国人口普查数据显示，我国的城镇化率达到63.89%，我国流动人口为3.76亿人，10年间增长了近70%。一些城市流动人口的比例稳定超过10%，符合社会学意义上“移民城市”的特征，深圳、东莞等城市的流动人口占总人口的比例已超过70%，深圳与上海的流动人口规模超过了1000万人。

根据经济学的理性人假定，选择流动就是选择更好的生活。改革开放之初，长三角、珠三角的农民率先“流动”起来。今天亿万人次主动选择流动，形成一种联结广泛、充满活力的发展方式，如浙江义乌市场近两年在册流动人口均超过150万人，关联着全国200万家中小微企业、2000万产业工人，与全国287个主要市场以及233个国家和地区有贸易往来。

对于人口流动，政策认识在不断深化，政策取向也在不断优化改进。改革开放之前，流动曾经被当作“问题”而受到限制。过去40年来，我国人口流动的主体是农民流向城镇，这与对流动人口管理与城镇化政策不断放松密切相关。总的来说，政策层面对于流动从加强管理转向提升服务，包容性越来越强。“七普”数据反映出人口流动已成为重要国情，应该更加深刻地认识人口流动的巨大意义，进而管好用好这一趋势，推动人口要素更加合理配置，推动实现城乡区域共同富裕。

需要针对流动人口制定更加系统的中长期规划。第七次全国人口普查结果关于流动人口数量规模，超过有关部门和专家学者原先的估计值，这在一定程度上反映出由于各种原因，学术和政策层面对流动人口的认识有时相对不足。要系统研究流动人口与生产力布局、公共服务配置、财政税收政策等重大问题。加强对流动人口的科学研判，对重要的流出地、流入地进行跟踪分析。在有关规划上，流入地的公共服务要有一定量的“合理冗余”，以增加城市韧性；流出地要进行建设规模等方面的相应调整，提高资源的利用效率。

流动人口具有不同类型，需要抓取主要问题精准施策。人口由乡到城的流动是人口流动的“大头”，2亿多在各类城镇工作的农民工面临落户与充分享受基本公共服务的现实问题。城市之间的人口流动涉及公共服务高效接转与共享问题，考验着城市治理能力。此外，人口在城市内部区域之间的流动，人口在乡村之间的流动，也是值得注意的现象，有关治理与服务有待加强。

充分地释放流动人口的活力，关键要更好发挥城市政府的作用。这是因为，城市是人口流动最大的获益主体，也应是责任主体。近年来，多数城市政府认识到流动人口是城市的“宝”，千方百计希望流动人口留在这座城市。由于城市的管理权限和资源配置能力主要和户籍人口挂钩，有的城市流动人口数量过多，提供有关服务与保障时心有余而力不足。为使这些城市能承担住城市政府的责任，更高一级政府应给予合理的授权与政策，促使这些城市向流动人口提供相应的基础设施与公共服务。