要素如水，制度为渠。城市之间的分工协作经由无数的市场交易完成，需要完善制度以降低交易成本。需紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同性，让要素在更大范围畅通流动。

完善促进生产要素自由流动的制度机制，推动形成区域统一市场。让市场驱动资源要素配置，以平等互利的自由交易为基础，按市场的逻辑布局和延展产业分工协作。政府可以出台城市群规划、产业支持政策进行统筹和引导。

比如，充分利用信息技术成果，推进金融、类金融市场一体化；逐步实现联网交易、统一信息发布和披露、交易凭证互认，推进水、矿产、森林等资源使用权跨省交易；发展城市群一体化土地市场、跨地区的知识产权交易中介服务等。

完善促进产业分工协作的制度机制，营造区域产业生态。中心城市扩容是制度创新的一大亮点。大城市扩容直接打破了行政区的阻碍，便利了资源流动和要素配置，可以在更大范围内规划产业布局，也给周边的小城市带来发展契机。要加强对区域整体产业发展的统筹和引导，明确产业转移与承接的重点领域、适宜地区和操作路径。建立产业转移区域合作机制，积极探索承接产业转移新模式。

提升不同行政区的衔接协同，推进公共服务和社会治理共建共享共治。跨越行政区界线，推进公共服务和社会治理由单个城市自治向城市群协同转变，提高一体化水平，优化公共资源分布。如继续稳步推进社会保障卡在城市群通用和医保基金跨省结算；推进教育医疗卫生等资源合作共享、跨区配置；以大气污染联防联治、流域上下游协同治理、水资源保护及共建城市群生态空间为重点，实行城市群生态环境保护统一规划、统一标准、一体监测、联合评估，共同应对区域性生态环境问题。

建立纵向公平机制，克服城市竞争中的不平等。探索建立公共资源配置的纵向公平机制，将教育和医疗等公共资源配置与常住人口挂钩，不再按城市的行政等级配置。通过更高层级的政策协调化解城市之间的利益之争。

建立横向补偿机制，促进区域内利益平衡。城市群可以探索建立跨区域基础设施、公共服务和生态环境建设项目的成本分担、收益分享机制，以及社会保障跨区统筹后的财政分担机制。如探索多样化的矿产资源开发和流域水环境生态补偿方式；探索在产业移出地和移入地之间建立横向财政转移支付制度，实行税收两地分成。

此外，加大推进力度，建立与城市群发展相适应的政府绩效管理制度，对已实施的政策进行效果评估、修订完善，推动城市群发展进入新阶段。