《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将“实现更加充分更高质量就业”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容，提出“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾”的要求。根据相关部署，不断强化就业优先政策，努力实现更加充分更高质量就业，应是“十四五”时期的一项重要任务。其中，积极化解就业结构性失衡，是做好就业工作的重中之重。

就业结构存在不平衡问题

就业领域的结构性失衡，是劳动力要素在国民经济各部门与产业间的配置不平衡。这种结构性失衡在相互叠加、相互作用下，会对全社会就业乃至整个经济社会系统产生不利影响。

在理论上，就业结构要有利于提高经济发展的质量和效益，有利于提高全要素生产率。当就业结构处在有利于提高经济发展质量和效益的最优区间之内，那么就业结构性失衡可以依靠市场力量自发调整；当就业结构处在这个最优区间之外，那么就业结构性失衡就比较严重，除了充分发挥市场作用，还要更好发挥政府作用，对其进行适度干预。

就业领域主要存在四个方面的结构性失衡：

一是就业的城乡区域结构失衡。这表现为不同区域对劳动力的需求差距较大。比如，中、西部劳动力市场供求快速扩张，用人需求缺口已反超东部地区；又如，东北地区就业市场景气度较低。同时，一些二三线城市面临“人才引不来、留不下”等问题，存在结构性就业矛盾，这也是就业的城乡区域结构失衡的具体表现。

二是就业的产业结构失衡。目前，第一产业就业结构与产业结构不协调，劳动生产率较低，大量富余劳动力有待转移；第二产业就业结构与产业结构的协调性较好，以外贸加工为主的外向型劳动密集型制造业企业具有较大的就业吸纳潜力；第三产业就业结构与产业结构的协调性最好，资本技术密集型行业与劳动密集型行业并存，对各层次劳动力的兼容和吸纳能力较强。但从总体上看，二三产业的就业量占全部就业的比重依然偏低。

三是就业的收入结构失衡。这主要体现在一些劳动者工资水平不高、部分劳动者权益保障尚不到位、不同行业之间的收入差距扩大等。

四是就业的劳动力素质结构失衡。我国技能人才尤其是高技能人才短缺的现象长期存在，且短缺的数量呈扩大趋势，技术工人、高技能人才占就业人员的比重较低，创新人才供给缺口不断加大。

还要看到，进入新发展阶段，与以往的高速增长阶段相比，我国的经济增长更依赖于创新驱动，更依赖于全要素生产率的提升，更依赖于人力资本红利的增加，这些都要求就业结构的调整必须有利于提高全要素生产率。

一系列深层次原因值得关注

需要认识到，就业结构性失衡是劳动力市场的一个常态化现象，在世界各国普遍存在。造成就业结构性失衡的深层次原因有很多，既有时代发展大势的驱动，又有国际局势的影响，还有国内相关领域建设存在短板等因素。

技术进步挤压低技能劳动者的就业空间。新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，其带来的新陈代谢和激烈竞争前所未有。比如，数字经济相关产业发展壮大，倒逼产业结构优化，进而推动就业结构升级。又如，自动化、智能化、网络化广泛渗透，促使传统劳动密集型产业用工替代速度加快，使原有的就业岗位被淘汰或是升级。这些都对传统就业岗位形成冲击。从总体趋势上看，技能单一、年龄偏大、学习能力不强的劳动者或将面临结构性失业。

国际环境波动影响产业劳动力需求。当前，国际环境依然复杂严峻，不稳定不确定因素较多，外贸出口企业的市场预期较弱。新冠肺炎疫情全球大流行，世界范围内产业链供应链面临重构，“逆全球化”抬头，全球经济复苏前景不确定性上升。这些都对特定产业或者产业链某一环节上的用工需求产生影响。

统一规范的人力资源市场体系尚不健全。在我国，身份、性别等就业歧视现象依然存在，社会保障、就业援助等方面对城乡劳动者平等就业权利的保障尚不足，党政机关、国有企事业单位人员的流动渠道还需进一步畅通，国有企事业单位面向社会的选人用人机制有待优化，科技研发人员流动面临障碍，海外人才回归的便利性不足。这些都是现实存在的问题。

现有教育培训体系难以满足产业发展的需要。当前，高等教育的专业设置和教学培养方式方法，难以适应产业结构和就业市场的快速变化，在AI技术、机器人运营维护、新型装备制造和数字化升级等方面，人才缺口较大。终身职业技能培训政策体系不完善，培训资源分散、运行效率较低，劳动者接受终身职业技能培训面临学业衔接难、专业理论与技能操作衔接难等实际问题。

就业服务保障还有弱项短板。当前，各类灵活就业、新就业形态蓬勃发展，但是现行劳动保障法治建设相对滞后，服务管理还不到位，难以满足灵活就业人员的需要。工资制度和工资形成机制、技术工人技能评价以及选拔和激励制度尚不健全。此外，就业服务项目之间也缺乏联系，导致一些就业培训“走过场”。

上述这些都是造成就业结构性失衡的深层次原因。对此，需在供给侧和需求侧共同发力，以深化改革和制度建设进一步打破就业领域存在的种种制约，破除就业领域的痛点和堵点。

在扩容提质上下功夫

“十四五”时期是化解就业结构性失衡的关键时期，需紧紧抓住供给侧结构性改革这条主线，更好服务于构建新发展格局，锚定实现更加充分更高质量就业这个目标，坚持经济发展就业导向，健全就业公共服务体系，全面提升劳动者就业创业能力，扩大就业规模，提升就业质量。

第一，妥善处理技术进步对就业领域的影响。有效放大科技进步和创新对劳动力需求的促进效应，强化包括财政税收、金融、产业等经济政策与就业政策的有效衔接，合理规划产业布局，强化人工智能等新技术的渗透和支撑；加大对新经济发展和创新的支持力度，细化灵活就业的概念和范畴，将灵活就业、新就业形态的劳动者纳入法定“劳动者”范围，落实灵活就业人员劳动维权政策。

第二，建立统一开放、竞争有序的人力资源市场体系。改革户籍及社会保障制度，规范招人用人制度，增强反就业歧视相关法律的可操作性；加强城市群、城市带的人力资源交流协作，合力打造区域技能型、知识型人才高地；建立一体化人才服务、管理和保障标准，探索人才共享的收益分享机制；推动形成法规完善、保障有力、机制健全、多方参与的劳动力市场监管体系。

第三，完善工资制度和工资形成机制。推进工资收入分配制度改革、机关事业单位社会保障制度改革，分类推进机关事业单位工资制度改革，提高基本工资比重，健全收入分配机制；完善劳动基准、科技成果评价体系和科技人才评价标准，健全基于岗位职责和科技绩效评估的薪酬分配制度；逐步推进退休保障制度，建立统一的社会养老保险体系；在新建企业和小企业比较集中的地区和行业，可考虑推行区域性、行业性的平等协商和集体合同制度。

第四，加强人才培养对就业领域变化的适应性。加快推动教育培训内容和方式变革，有效提升劳动者整体素质和技能水平；建立高校专业人才供求预警机制，建立学科专业设置、职工培训项目与产业发展需求变化联动的机制，增强满足产业发展特别是战略性新兴产业发展需求的能力；大力发展职业教育，深化产教融合，通过财政补贴、税收减免等方式支持企业开展技能培训，构建相互协作的多级培养体系。

第五，完善配套设施，增强政策和服务的精准度。积极推进“互联网+”与劳动就业创业服务的深度融合，打造线上线下一体化的劳动就业创业服务体系；整合构建“智慧人才平台”，充分利用新技术推动形成集人才项目数据库、人才管理平台、人才服务平台、人才信息发布平台、综合研判平台于一体的信息化服务窗口；加强就业失业监测机制建设，丰富信息收集手段，完善就业观察指标，利用就业统计数据深化对劳动力市场供需变动的研究，为重点群体就业提供精准化服务。

此外，在努力提升就业质量的同时，还需在扩大就业容量上下功夫，以产业更好发展来带动劳动力需求增长。在这方面，主要需解决好民营企业和中小微企业融资难、融资贵等束缚市场主体发展的“老”问题，解决好现有各方面条件难以适应新业态发展需要等“新”问题，还需在扩大对内对外开放上下功夫，支持社会力量加大对服务业的投入，破除“玻璃门”“弹簧门”等现存障碍，鼓励我国企业积极“走出去”，不断拓展国际市场的发展空间。

（作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所）