新冠肺炎疫情带来了前所未有的困难、风险和挑战，也催生了前所未有的积极财政政策配置。仅就数字指标来看，2020年，不仅财政赤字占GDP的比重首次超过3%，增发抗疫特别国债1万亿元，而且大幅增加地方专项债发行规模1.6万亿元进而总额增至3.75万亿元，新增减税降费5000亿元从而使全年企业新增减负超过2.5万亿元，中央财政非急需非刚性支出压减50%以上，等等。

如此的配置格局，究竟是基于什么样的考虑而作出？又是奔着什么样的目标而去？这只有用全面、辩证、长远的眼光才可能看清楚、说明白。

将矛盾和问题分分类、归归堆

当前我国经济发展和经济工作所面临的困难、风险和挑战，固然在表象上主要体现为疫情冲击，但绝不限于疫情冲击。除了疫情冲击之外，结构性、体制性、周期性矛盾和问题依然存在，甚至因疫情而凸显。若用一句话加以集中概括，那就是结构性、体制性、周期性矛盾和问题相交织并叠加疫情冲击。倘若将这些矛盾和问题不加区分地一锅煮、一勺烩，甚至将困难、风险和挑战统统归之于疫情冲击，既可能因压力巨大表象而误判形势，也可能因找不准真实病因而用错药方。所以，对于当前经济形势的分析，在以2019年经济运行状况为参照系的同时，还要采用另一个参照系——疫情前考虑的预期目标和政策部署，从而将疫情冲击同周期性、体制性、结构性矛盾和问题区别开来。

一旦将“疫情前考虑的预期目标和政策部署”这一参照系引入当前经济形势分析，便会立刻发现，周期性、体制性、结构性矛盾和问题系原有的困难、风险和挑战，不仅同疫情冲击不是一回事，而且在疫情前已有充分研判。只不过在疫情之下，其程度有所加剧。与之相反，疫情冲击则系突如其来的困难、风险和挑战，属于特殊时期的特殊矛盾和特殊问题。对这两类不同性质矛盾和问题的分解，实质就是对困难、风险和挑战的分解，也就是对由此形成的财政扩张需求压力的分解。

这启示我们，疫情之下的财政扩张需求，在区分两类不同性质矛盾和问题的基础上，就总量而言，并没有此前不少人预期的那般大。就结构而言，也须加以仔细鉴别并明确区分，坚持“桥归桥、路归路”。

以不留或少留“后遗症”为底线

历史的经验一再告诉我们，举凡实施财政扩张，特别是实施超大剂量的财政扩张，多多少少总会留下“后遗症”。面对疫情之下前所未有的困难、风险和挑战，积极财政政策当然要以一系列前所未有的财政扩张操作实施“对冲”。不如此，“六保”的底线便难以守住；不这样，以保促稳、稳中求进的任务便难以完成。但是，无论如何，在任何情况下，以最小化成本实现既定政策目标终归是宏观调控操作的基本考量。为此，盯住疫情之下财政扩张操作可能带来的副作用拉出一张大致“清单”，作为警醒各方面共同遵守的“底线”，无疑是必要的。

第一，严格区分疫情冲击与结构性、体制性、周期性矛盾和问题，不因疫情之下财政支出规模的扩大而垫高未来或正常年份的财政支出基数、颠覆来之不易的减税降费成果。

第二，严格区分“战时状态”的抗疫目标与日常的宏观调控政策目标，不因疫情之下实施有别于常规的特殊操作而冲淡供给侧结构性改革主线、偏离经济高质量发展轨道。

第三，严格区分特殊时期的特殊举措与正常的风险防范要求，不因疫情之下“不得已而为之”的“破戒”之举而放松对于财政金融风险的应有戒备。

一旦将不留或少留上述“后遗症”作为底线引入财政扩张考量，便可十分清晰地看到，对冲疫情冲击的财政扩张操作并非只有效益，没有成本。在围绕政策目标而做财政扩张布局的同时，充分评估其伴生的成本因素，便会对疫情区间财政扩张可能产生的效应“外溢”保持高度警惕，便不会随疫情区间实施特殊操作而手忙脚乱、不由自主跑回“惯性思维”老路。对于诸如提高财政赤字率、增发抗疫特别国债等涉及财政金融风险之类问题的抉择，也就不能不有所节制。

这提醒我们，疫情之下的财政扩张操作，也须作成本效益分析。在同时对成本和效益两个方面因素加以充分评估的基础上，兼顾当前与长远，坚持不为解决短期问题而留下可能危害长期发展的“后遗症”。

坚持对症下药、精准施策

区分两类不同性质的矛盾和问题、以不留或少留“后遗症”为前提，其根本目的在于找准应对当前困难、风险和挑战的着力点和着重点。

结构性、体制性、周期性矛盾和问题相交织的情况本来就存在，疫情只是加剧了其所带来的困难、风险和挑战的程度。面对结构性、体制性、周期性矛盾和问题，完全可以通过加大宏观政策实施力度加以应对。这意味着，针对这一类矛盾和问题的积极财政政策配置是常规性操作。必须坚持遵循既定的理念、思想和战略，在推动经济高质量发展的轨道上继续前行。

而疫情冲击带来的挑战属于特殊时期的特殊困难、特殊风险，那么面对疫情相关的矛盾和问题，只能通过特殊时期的特殊举措加以应对。这意味着，针对这一类矛盾和问题进行的积极财政政策配置，是战时之举、非常规性操作。不仅须与疫情相捆绑，而且要随疫情演变状况作取舍，随疫情解除而自然终止。

在不同背景下进行的积极财政政策配置，分别围绕自身的着力点具体布局。虽然二者之间不乏交叉之处，但也有一些不同的特点。

作为战时之举、非常规性操作，提高财政赤字率和增发抗疫特别国债所瞄准的目标在于“救助”和“纾困”，着眼于保就业、保基本民生、保市场主体。一个“保”字，恰到好处地描绘了这一类特殊操作的着力点和着重点。为此，不仅要以“挤牙膏”思维应对财政赤字率提高和抗疫特别国债增发，根据问题和冲击的大小，坚持精打细算，力争财政赤字率提高和抗疫特别国债增发的幅度能够恰好解决问题。而且要跳出现行预算管理制度体系，建立特殊机制、通过特殊渠道，实行专款专用，让由此筹集的2万亿元资金直达市县基层、直接惠企利民，并力争将此类特殊操作及其效应控制于疫情区间，确保其可以随着疫情解除而回归正常财政管理轨道。

大幅增加地方专项债发行规模、新增减税降费和大力压减政府非急需非刚性支出所聚焦的目标在于推动经济平稳健康持续发展，其着力点和着重点是落在宏观调控上的。为此，不仅要坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革的办法稳需求、稳增长、稳经济基本盘，确保地方政府专项债收入真正用之于扩大“补短板、强弱项”的有效投资，而且要让新增减税降费红利真正落到企业，让通过压减非急需非刚性支出50%以上而腾挪出来的资金真正体现在“让人民过好日子”上，让宏观调控的每一个举措实实在在地落实落细于推动经济高质量发展。

这告诫我们，疫情之下的积极财政政策配置，固然集中体现为“对冲”二字，但面对结构性、体制性、周期性矛盾和问题相交织叠加疫情冲击，讲究对症下药、精准施策非常重要。绝不能病急乱投医，将所有矛盾和问题混为一谈，不加区分地服用同一味药。只有这样，才能走出一条有效应对冲击、持续良性循环的高质量发展的新路子。

（作者系中国社会科学院副院长、学部委员）