目前，我国在能源转型过程中，各种深层次矛盾逐渐显露，深层次问题日益凸显，这对于更准确研判能源形势、科学制定能源政策提出了新要求新标准。展望今后一个时期，应立足国情实际和发展阶段,坚持实行稳健务实、协同灵活的能源政策，推动新时期能源事业高质量发展。

能源是国民经济和社会发展的重要物质基础，能源问题的核心是能源安全，这直接关系国家经济社会发展的大局，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。

国家能源政策在能源业高质量发展中起着基础性、导向性作用。自上世纪70年代初第一次石油危机以来，世界主要发达国家和地区纷纷把能源政策的重点转向保障能源供应安全。后来，随着环境保护、气候变化等方面的矛盾日益凸显，当今能源安全的内涵也发生了重大变化，进一步强调保障可持续的能源供应。

我国是全球最大的能源生产国、消费国，特别是我国的石油和天然气对外依存度已超过70%和40%，面临的国际能源安全形势十分严峻、环境压力巨大，能源政策的作用更为突出与重要。

自改革开放以来，为适应经济社会发展、能源转型等形势的发展变化，我国不断调整和完善能源政策，已较好地解决了不同时期所面临的新形势、新情况、新挑战。

充分认识能源政策的基础性、导向性作用

能源既是一种特殊商品，又属于公共产品。而能源政策既是一种产业政策，又是一种公共政策，其主要发挥导向激励、控制规范、杠杆调节等功能，总体上涉及能源供给侧和需求侧两方面。政府的能源政策可根据能源供应、消费及转型的实际需要，分为鼓励性政策和限制性政策，通常会采取鼓励与限制相结合的方式。能源政策的要义就是使政策对象朝着政策制定者希望的方向努力，避免反向行动，同时进行必要的杠杆调节。因此，出台和发布何种能源政策，即产生与之相应的能源供应和消费方式，进而影响至经济增长方式与经济发展方式。

在能源转型过程中，各种深层次矛盾纷纷显露。因此，对于更准确研判能源形势、科学制定能源政策提出了新要求新标准，如何有效把握能源政策的基本取向、实施力度、覆盖广度、推进节奏、协同配套，将是新时期推动我国能源事业高质量发展的重中之重。

我国能源政策的历史演进及调整优化方向

总体上看，我国能源政策随着社会经济的发展不断调整完善，并且带有明显的时代特征。

新中国成立初期，为了重建国内经济和抵制西方制裁，实施的是自给自足的能源政策，着眼于推动和保障国内能源生产供应，建设较为完备的能源工业体系。改革开放初期，能源政策更加强调立足国内、立足国情，构建以煤炭为主、石油电力等为辅的能源结构。

20世纪90年代，随着改革开放的不断深化和市场经济的深入发展，能源领域政企分开、打破垄断，能源政策逐步强调因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益，并明确提出要坚持能源开发与节约并重，把节约放在首位的方针；立足于国内开发与加强国际化经营相结合，充分利用好国内国外两种资源、两个市场等。

进入21世纪以来，随着经济发展快速增长，国内能源消费需求量越来越大，我国的资源、环境约束矛盾越发突出，我国明确提出了“建设资源节约型、环境友好型社会”，并把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。特别是节能减排和应对气候变化成为国家能源政策的亮点，明确提出了保障能源安全、优化能源结构、提高能源效率、保护生态环境、继续扩大开放。

2012年10月，国务院新闻办公室发布的《中国的能源政策》白皮书明确指出，维护能源资源长期稳定可持续利用，是中国政府的一项重要战略任务。中国能源必须走科技含量高、资源消耗低、环境污染少、经济效益好、安全有保障的发展道路，实现节约发展、清洁发展和安全发展。总体上坚持“节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、科技创新、深化改革、国际合作、改善民生”的发展方针，推进能源生产和利用方式变革，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系，努力以能源的可持续发展支撑经济社会的可持续发展。党的十八大进一步明确了重点和要求，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。

到了“十三五”时期，国家能源发展规划及政策进一步强调紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念和“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，努力构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。要求坚持革命引领、创新发展，效能为本、协调发展，清洁低碳、绿色发展，立足国内、开放发展，以人为本、共享发展的基本原则。在政策取向上，更加注重发展质量，调整存量、做优增量，积极化解过剩产能；更加注重结构调整，加快双重更替，推进能源绿色低碳发展；更加注重系统优化，创新发展模式，积极构建智慧能源系统；更加注重市场规律，强化市场自主调节，积极变革能源供需模式；更加注重经济效益，遵循产业发展规律，增强能源及相关产业竞争力；更加注重机制创新，充分发挥价格调节作用，促进市场公平竞争。

能源政策总体上应坚持稳健务实、协同灵活的基调

能源产业属于基础性产业，能源项目一般投资规模较大、建设周期较长，同时能源消费需求具有刚性、稳定性和持续性。因此，一个国家或地区的能源政策需要立足国情和发展阶段，坚持稳健和务实，避免大起大落。

目前，我国能源政策基本形成了较为完善的体系，在多元化的能源供应和消费体系中，保持各项能源政策的协同性十分重要，包括能源供应侧与需求侧政策的协同、传统能源清洁化与新能源开发及多能互补政策的协同、能源产业链不同环节或产运储销政策的协同、能源发展与生态环境保护政策的协同、城乡或不同区域之间政策的协同、国内外资源开发政策的协同等。

当前，我国依然存在着能源管理体制上“政出多门”问题，一些政策相互冲突和矛盾，执行协调难度较大。当内外部环境发生较大变化时，应及时进行政策调整，增强协调性。在传统的大规模、集中式和标准化的能源生产供应模式下，能源政策主要强调普遍性和统一性。在推动能源向多元、清洁、低碳转型过程中，有必要考虑到地区、行业及技术经济条件等的差异性，增加能源政策的灵活性，不搞或少搞整齐划一的“一刀切”，多鼓励因地制宜、灵活多样，创造性地开展节能减排、发展新能源事业等。

科学把握能源业发展趋势和能源政策取向

“十四五”时期是我国能源业发展的重要历史性窗口期，在未来的五年规划期内，能源业高质量发展需要处理好能源与经济、能源与环境、局部与整体、近期与远期、需求与供给的关系，统筹兼顾，合理布置，使各种能源在数量和构成上同国民经济和社会发展的需要相适应。

能源规划的基础是能源供需预测，而制约和影响能源供需预期的重要因素之一则是能源政策。无论是调查能源供需现状，还是预判未来消费需求，皆须考虑政策因素。

同样，在设计、评价和优化能源供应方案时，也要把政策因素与经济效益、社会效益一并考量。若是在充分考虑现有政策因素后，依然无法满足规划期的能源供需平衡，那么应提出新的政策支持条件，以促进能源开发和节约。

目前，影响能源发展的内外部环境十分复杂，不确定性因素和挑战较多，研究制定能源政策和发展规划，须坚持以人民为中心的发展理念，贯彻落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，紧紧围绕加速能源转型、构建“清洁低碳、安全高效”的能源体系的战略目标，把保障国家能源安全作为能源政策的核心，把清洁低碳发展作为能源政策的导向，把建立多元供应体系作为能源政策的重点，把提高能效和节能减排作为能源政策的杠杆，把扩大改革开放和促进技术创新作为能源政策的突破。

在政策取向上，应坚持和实施开发与节约并重、节约优先的方针，继续实行能源消费总量和强度双控制，促进经济发展方式和生活消费模式转变，加快建设节能型国家和节约型社会；立足于我国经济社会发展现实，更好地利用国内外两种资源、两个市场，加大国内能源资源开发力度，增强能源自主供给保障能力，合理控制对外依存度。

与此同时，有效拓展能源国际合作范围、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引进来”水平；坚持多元发展、清洁低碳的政策，有序推进能源供应多元化、清洁化、低碳化和能源消费电气化、高效化转型，进一步提升清洁低碳化石能源和非化石能源的比重，持续优化能源生产和消费结构；坚持依靠创新驱动、深化体制机制改革的政策，切实增强能源科技创新能力，加快推进重点领域和关键环节改革，努力打造有利于能源行业高质量发展的市场化法治化国际化营商环境。

（作者系中国石油经济技术研究院副院长）