2002年，中关村创业投资引导资金的成立标志着我国政府引导基金发展的开端。近年来，各级政府投资基金逐步发展壮大，在引导、规范、增信等方面的效能不断提升，但在快速发展过程中也出现一些问题。如个别地方投资基金设立过多，在某些产业重复设立基金，财政注资没有充分形成合力，基金运作缺少协同配合等。对此，必须建立科学合理的指标体系来评估政府投资基金投资绩效，既要有必要的容错机制确保政府投资基金可以放开手脚积极作为，也要不断加强监督确保资金的投资效能。

今年下半年以来，各地在政府投资基金领域动作密集：陕西发布政府投资引导基金管理办法实施细则，细化了基金退出与收益管理，制定了负面清单；深圳市首次集中公布了清理的政府投资引导基金子基金名单，以提醒其他子基金加快设立和出资进度；四川出台省级产业发展投资引导基金绩效评价管理暂行办法，明确基金使用时符合“产业合规”和“程序合规”的条件即尽职免责……

规范的同时，政府投资基金的规模增速也在放缓。清科研究中心旗下私募通数据显示，截至今年上半年，国内共设立1686只政府引导基金，基金目标规模总额为10.12万亿元，已到位资金规模为4.13万亿元。与2015年、2016年的高增长态势相比，政府投资基金数量和规模增速在放缓，这背后有着怎样的政策作用和市场逻辑？

引导作用不断显现

中国财政科学研究院金融研究中心副主任、研究员张立承接受经济日报记者采访时，梳理了我国政府投资基金的3个发展阶段。

2002年，中关村创业投资引导资金的成立标志着我国政府引导基金发展的开端。从2002年到2008年，各地开始进行相关探索，但受制于基金业整体发展水平，政府投资基金尚处于起步阶段。

2008年，国家发展改革委、财政部、商务部联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，对创业引导基金进行行业规范化管理，就此我国政府投资基金开始步入规范发展阶段。

2015年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》以及《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，进一步对政府投资基金运作和管理进行了规范。我国政府投资基金开始进入快速发展阶段，基金设立数量和规模快速增长。

张立承介绍：“政府投资基金根据投资方向大致可分为4类，即支持中小企业发展的，支持创新创业的，支持产业培育和转型升级的，以及支持基础设施建设和公共服务的。”

“政府投资基金将政府引导和市场运作有机结合，有效发挥财政资金的杠杆作用引导社会投资，具有更加灵活高效的市场化特点。”张立承说，政府投资基金采取股权投资形式，通过择机退出实现财政资金保值增值，进而形成滚动利用。这些优点都是传统的财政支持方式所不具备的。

近年来，各级政府投资基金逐步发展壮大，在引导、规范、增信等方面的效能不断提升。记者从中国政企合作投资基金股份有限公司了解到，中国PPP基金是2016年由财政部联合10家国内大型金融和投资机构共同发起设立的引导性基金，总规模达1800亿元。截至今年10月31日，中国PPP基金累计已决策项目148个，涉及项目总投资超12000亿元，覆盖了28个省区市的100多个地市。截至今年10月31日，中国PPP基金累计拨款项目84个，涉及项目总投资额超7200亿元。

据重庆市金融监管局统计，重庆产业引导基金自2014年成立以来，发起设立的27只专项基金规模达305亿元，产业引导基金认缴66.6亿元。在基金投资项目中，90%为民营企业，78%为中小微企业。通过资本注入及增值服务，累计推动2家企业上市，6家企业上新三板，约20家企业进入上市辅导期，有效拓展了企业融资渠道。

仍面临多方面难题

张立承认为：“近年来，政府投资基金在快速发展过程中也暴露出一些问题。比如，个别地方投资基金设立过多，在某些产业重复设立基金，财政注资没有充分形成合力，基金运作缺少协同配合等。”

根据《政府投资基金暂行管理办法》，各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。财政部也明确要求各级财政部门综合考虑政策目标、总体资金需求、财政承受能力等因素从严控制基金数量，对已设立的基金进行清理，防止交叉重复。

财政部有关负责人此前表示：“适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。”

记者从多位参与政府投资基金管理和研究的专业人士处了解到，一些采取间接管理方式的政府引导基金，在设立时通常会引入社会资本，与之合作的商业化基金专业管理团队拿到的钱一般三分之一是政府引导基金，三分之二是社会其他投资者基金。

对普通投资人来说，最看重的是尽可能在较短时间收回投资并获得最大投资回报，这与政府引导基金强调的社会效益、产业导向等诉求不同，导致政策性和市场化目标难以平衡，进而出现一些基金“募不进来，投不出去”的问题。

“此外，股权投资的退出也是一个难题。由于政府投资基金多投向需要重点支持的前沿创新或者初创企业，先天具有风险大、周期长、回报慢的特点。”张立承说，再加上市场发育程度、基金管理能力等方面的欠缺，加大了政府投资基金的退出难度。

与此同时，专业化人士的缺乏也构成一大挑战。业内人士认为，政府投资基金相对于一般基金而言，更强调政策导向，更注重资金安全性，这对管理人员的能力和专业化水平要求更高。目前，我国相关方面人才不仅数量有限，而且地区间分布不均，限制了政府投资基金整体的运作管理水平。

牵紧“绩效”这个牛鼻子

要应对以上难题和挑战，构建科学有力的绩效评价和管理体系至关重要。近年来，各级政府投资基金加大了构建绩效考核体系的工作力度。比如，财政部会同有关部门就国家集成电路产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金、先进制造产业投资基金、中国互联网投资基金分别制定绩效管理暂行办法和绩效评价实施方案。

中国PPP基金、中国文化产业投资基金、中国农业产业发展基金、中国—比利时直接股权投资基金和国家融资担保基金绩效评价办法也在起草中。地方政府投资基金绩效评价工作也在同步推进。北京、湖南、江苏、山东、深圳等地财政部门都对政府投资基金开展了绩效评价工作。

今年4月份，《北京市市级政府投资基金绩效评价管理暂行办法》发布，明确了评价对象、内容、绩效目标、组织管理、工作程序、结果应用等多方面内容。根据此《办法》，对绩效评价结果为良好及以上的政府投资基金，财政部门和行业主管部门可予以表扬、优先支持或继续支持。对绩效评价结果为不及格的政府投资基金，按照相关程序及约定更换基金管理人或直接进行清算退出。

张立承表示：“投资必然面临风险。因此必须建立科学合理的指标体系来评估政府投资基金投资绩效，既要有必要的容错机制确保政府投资基金可以放开手脚积极作为，也要不断加强监督确保资金的投资效能。这对政府部门和相关机构而言是一项很有挑战的考验，需要加大改革探索力度。”

财政部有关负责人表示：“下一步，我们将认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件精神，结合研究成果对相关制度进行健全完善，建立符合政府投资基金特点的绩效评价指标体系，兼顾政策目标与经济效益，实施基金全过程绩效管理，加强绩效评价结果的运用。”