在当前财政收入增速放缓、公共需求刚性增长的情况下，全面实施预算绩效管理显得尤为迫切和重要。从实践情况来看，一年来，我国预算绩效管理也已实现了从事后绩效评价到全过程管理、从局部地区探索到全国范围实施、从个别项目试点到全面预算绩效管理的重大跨越——

2018年9月份，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，至今一年有余。一年来，我国预算绩效管理取得了怎样的“绩效”？如何应对面临的困难和挑战？在日前举行的中国财政学会2019年年会暨第22次全国财政理论研讨会的一场分论坛上，业内专家围绕“现代预算制度与全面绩效管理”展开了深入探讨。

改革全面发力多点开花

财政部预算司绩效管理处处长郑涌介绍：“一年来，各部门相继完善了预算绩效管理制度办法，中央层面实现全过程绩效管理，具体包括绩效目标管理全覆盖，绩效运行监控和绩效自评全面开展，绩效信息向人大报告并向社会公开，重点绩效评价范围逐年扩大等方面。”

在地方层面，预算绩效管理制度和组织体系已初步建立，改革探索的积极性空前高涨。比如，北京全面实施事前绩效评估，探索开展全成本预算绩效管理；浙江优化财政资源配置，集中财力用于急需支持的重点事项，推动部门整体支出绩效评价试点；广东建立了比较完整的共性和分行业、分领域绩效指标和标准体系。

中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩认为：“在当前财政收入增速放缓、公共需求刚性增长的情况下，全面实施预算绩效管理显得尤为迫切和重要。自中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台以来，不论是中央还是地方，都在以更大决心、更强力度、更优质量蹄疾步稳地推动改革。”

据了解，目前所有中央本级项目、中央与地方共同财政事权转移支付以及专项转移支付都实行了绩效目标管理；预算执行中，中央部门对所有本级项目预算执行情况和绩效目标实现程度实行“双监控”；年度终了，中央部门和地方对照年度绩效目标全面开展绩效自评，实现了预算绩效全过程闭环管理。中央财政还建立了重点政策和项目绩效评价机制，不断加强结果应用，推动优化财政支出结构、改进完善政策。

财政国库管理制度改革也为全面实施预算绩效管理进一步夯实了基础。以国库信息化建设为例，截至今年6月30日，全国有36个省级、305个地市、1500个区县财政部门实施了集中支付电子化管理。“把握预算执行规律是提高财政绩效管理的前提，我国财政国库在遵循国际上通用的效益、透明、监控标准外，还更加强调‘规范’和‘安全’。”财政部国库司审核二处二级调研员刘跃峰表示。

“总体来看，我国预算绩效管理已实现了从事后绩效评价到全过程管理、从局部地区探索到全国范围实施、从个别项目试点到全面预算绩效管理的重大跨越。”郑涌说。

世界银行中国、蒙古国和韩国局局长芮泽此前这样评价：“对中国这样一个大国而言，编制执行预算是个相当庞大的任务，但中国预算绩效管理取得了一系列令人鼓舞的成果。”

仍面临诸多难题和挑战

绩效指标怎样与实际活动真正“贴切对口”？绩效自评如何避免“走形式”？评价结果该怎么用？……随着改革走向深入，这些问题更加凸显。

“目前，我国预算绩效管理机制需要进一步健全，改革推进较不平衡，预算绩效管理层级有待加深、质量有待提高，绩效评价结果应用尚有不足。”王泽彩说，当前预算评价指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等一些基础性工作仍相对薄弱，需要进一步加强和改进。

北京用友政务软件有限公司近年来深耕预算绩效管理系统开发和运营，对相关实践情况比较了解。该公司副总裁王光伟说：“目前，一些地方和部门单位绩效意识比较淡薄，重分配轻管理、重支出轻绩效等现象依然存在。此外，绩效管理链条有待完善，事前绩效评估相对缺乏，决策的精准性和科学性有待进一步提高。绩效激励约束作用也有待加强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制需要进一步完善。”

“目前，在中央部门和省级部门基本实现了本级项目支出及上级对地方专项转移支付绩效目标的全覆盖，部分市级也实现了本级项目支出绩效目标管理。但通过我们对已公开的绩效目标管理制度和具体实践的分析以及调研情况看，预算绩效管理仍然存在一些问题。”河南省财政厅政策研究室主任胡兴旺举例说，一些绩效评价指标同绩效目标相关性不够，指标的可比性不强，指标分类不够科学；绩效运行监控内容重点不突出，绩效运行监控手段不够先进等。

在此次研讨会上，也有专家反映，一些参与预算绩效评价的第三方机构对财政支出政策尤其是不同领域的政策并不了解，相对缺乏客观专业的评价能力。

需要继续稳步合力推进

“预算绩效是政府绩效的重要组成部分，实施预算绩效管理是一项具有全局意义的重大行政改革。”中国财政科学研究院副院长马骏建议，要重点做好行政绩效、预算绩效和人力资源管理绩效。同时，信息化是预算绩效管理的技术保障，未来应以绩效指标标准化建设为抓手，以财政大数据应用为基础，采用各种数据分析方法，全面构建绩效导向的科学决策体系，实现绩效管理的科学化、精细化。

中国财政科学研究院副院长白景明认为：“为加强预算绩效管理的针对性和目的性，可以按照各部门职能、性质、资金来源不同，分类实施绩效目标设定和流程管理，对公共产品和服务的定价是认定和核算部门整体投入产出率的关键。”

一些专家也从政府采购等具体领域对预算绩效管理提出了建议。清华大学公共管理学院教授于安认为，预算绩效管理不仅是政府采购的决策依据，还是采购以后验收和审计的评价标准。他建议重构政府采购现行体系，从以程序为导向转向以结果为导向，以需求方采购人为中心，注重绩效目标，增加需求方管理的必要程序和新交易机制规则。

王泽彩认为，绩效目标和绩效指标应遵循成本性、相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，以核心指标统一反映被评价对象的产出和效果。

“但是，这并不表示评价单位必须使用同一套指标去评价不同的对象，要充分尊重对象的个别性和差异性，进一步完善绩效评价指标设计。在覆盖所有预算资金前提下，在一般性评价的基础上开展特色修订。”王泽彩说，要使绩效信息体现横向可比性与纵向可追溯性特征，进而做到“可比较、可监测、可评价、可报告”。

专家还建议，在预算绩效评价时要根据评价对象的具体情况，立足多维视角，依托大数据和新技术，实施更加高效、全面、准确的评价。此外，要注重通过绩效结果的有效应用增强全社会的绩效意识。