当前，我国高度重视加快推动证券法、刑法修改相关工作，着力增加资本市场司法供给，推动有关方面加快修法修规进度，建立集体诉讼制度，出台相关司法解释，完善民事损害赔偿责任制度，显著提升违法违规成本。其中，加强证券领域行政执法与刑事司法的衔接是重要一环。

证券违法犯罪“行刑衔接”问题凸显

“行刑衔接”即“两法衔接”，是“行政执法和刑事司法相衔接”的简称，旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。证券行政执法与刑事司法衔接问题存在的前提是证券犯罪作为法定犯罪兼具行政违法与刑事违法的双重违法性，这要求证券犯罪的犯罪构成要以违反证券法对该行为的禁止性规定为前提。证券犯罪的双重违法性又决定了其责任和处罚的双重性，从而有可能产生证券行政执法与刑事司法的衔接问题。

目前，我国实践中行政执法与刑事司法不衔接的问题日益凸显，“有案不移、以罚代刑”成为证券行政执法领域最为突出的问题。

比如，证监领域存在一定的“以罚代刑”现象，2013年针对涉及内幕交易违法行为的“光大证券乌龙指事件”，证监会作出了共计5.23亿元的没收与罚款处罚，当时就有不少质疑的声音，如“如此巨额的罚款是否涉嫌犯罪，应移送司法机关追究刑事责任”等。

证券行政处罚与刑事制裁衔接问题形成的原因比较复杂。一方面，在立法层面证券法与刑法之间存在着一定的立法虚置现象：第一，违法行为与犯罪行为的不对应性，行政责任与刑事罪名体系衔接的缺位。第二，违法行为与犯罪行为认定标准的模糊性。从相关法律条文的表述来看，由于表述的不一致，也会导致在实践中难以判断某一违法行为是否涉嫌构成犯罪。第三，随着我国资本市场的快速发展，证券期货市场中不断衍生出新型违法行为，但却缺乏规制的法律依据。

另一方面，在司法层面主要原因在于两者在处罚种类和标准上差异较大，证明标准差异较大，案件的移送标准不好把握等。第一，证券处罚种类迥异，行政处罚措施中主要包括了申诫罚、财产罚、资格（能力）罚，刑事处罚主要包括监禁刑和罚金。因而衔接问题主要存在于财产刑中，如行政处罚中的罚款上限为300万元，而刑事制裁中的罚金上限仅50万元，这种差异容易导致“以罚代刑”的适用问题。第二，在刑事、行政、民事三大证明标准中，刑事证明标准是最高的，须达到“排除合理怀疑”的程度，而行政证明标准要低很多，是一种高度盖然性标准，即只需达到“清楚而有说服力”的程度即可。这种证明标准的较大差异造成很多负面影响，即有些证券类违法案件符合行政证明标准，但难以达到刑事证明标准，最终只能由监管机构进行行政处罚。

解决“行刑衔接”问题的对策建议

，重点在于立法层面和司法层面。

在立法层面，在证券法修订的同时，亟须对刑法从顶层设计上进行联动修改，形成统分有序、内在紧密、重点相异的法律构架，以实现对资本市场的统一有效监管。一是通过刑法修正案的方式完善证券犯罪构成，按照罪责刑相适应原则，将严重的新型证券违法行为纳入刑事犯罪。比如，证券法修订草案对资本市场的要件及上市公司的运行都作出了新的规定，刑法也应及时联动地修正以确保相关的犯罪行为得以规制。二是完善刑罚处罚体系，加大刑罚处罚力度。考虑在刑罚中完善量刑档次，增设更为严厉的资格刑，在证券法修订案处罚力度显著增强的基础上，相应地提升刑期上限和罚金数额标准，提高犯罪成本和刑罚的威慑力。三是在刑法难以及时修正的情形下，可以通过出台相关司法解释的方式予以补充。四是完善证券法的相关规范。为了更好地贯彻刑法的谦抑性和最后手段原则，对于证券领域没有直接对应的一般违法行为的情形，证券法应及时作出补充规定，个别在此次修订草案中已有所涉及。五是进一步改进优化证券法第231条“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，探索构建“独立性的散在型立法方式”，即在行政法律中设置具有独立罪名和法定刑的刑法规范。

在司法层面，加强证券行政执法与司法机关的衔接机制。2014年10月，中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。可见，行政执法与刑事司法之间的衔接在实践中存在着迫切需要解决的问题，并且已从国家战略的层面予以推进。

健全行政执法和刑事司法衔接机制的具体对策如下：一是建议证券领域有关部门借鉴2019年新颁布的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，探索建立健全证券领域行政执法与刑事司法衔接工作机制。二是证券行政执法机关必须加大执法力度，将涉嫌犯罪的坚决移送司法机关。同时，引入刑事司法力量参与监督执法，例如，可商请公安机关提前介入证据的专业收集和固化，这既有利于证据的专业收集和固化，也能有效解决“两法衔接”中证据方面的行刑转化问题。三是进一步完善行刑衔接信息共享平台，加强行政执法与刑事司法机关的网上衔接、信息共享、动态跟踪、联动执法，提高证券市场的监管效率。同时，加强“联席会议制度”“培训交流机制”“案件咨询制度”等具体的衔接操作制度。四是探索建立健全行政处罚、刑事制裁、民事赔偿“三位一体”的证券违法行为法律责任追究体系，切实提高资本市场违法违规成本。值得强调的是，在实际工作中，“三位一体”的主要障碍是“一事不再理”原则，但该原则只能适用在同一法律体系内，而“三位”属于性质不同的三种处罚，不存在违反“一事不再理”原则。与此同时，还可尝试建立具有中国特色的证券集体诉讼制度以及对受害投资者有效的赔偿制度等；大力推进资本市场法治宣传教育，加强证券领域违法犯罪的一般预防，逐步实现法律效果和社会效果的有机统一，切实有效打击证券违法犯罪行为。

（作者单位：北京师范大学）