美国指控中国操纵汇率，既不符合美国国内法，也不符合国际法，是单边主义、保护主义的政治化行为，不具有合法性、合理性和合规性，其目的是通过金融霸凌行为，打压和遏制中国。美国的行为严重破坏国际规则和国际秩序稳定，破坏国际经济金融稳定

近日，美国财政部发布声明，将中国列为“汇率操纵国”。声明非常突兀，出人意料。这是美国自1994年12月以来，再次将中国列为“汇率操纵国”。

什么是汇率操纵？什么是汇率操纵国？这个概念没有统一的认识。

汇率操纵国这个说法是上世纪70年代才正式出现的。之前，国际货币体系一直是金属本位体系，包括大英帝国主导的古典金本位体系（1873年至1896年）以及二战后布雷顿森林体系（1944年至1971年），后者本质上也是金属本位，全球货币以金银等贵金属为价值锚。因此，不存在汇率操纵的说法。

上世纪70年代后，布雷顿森林体系崩溃，全球货币进入主权信用货币时代，各国货币成为无共同货币基础、无统一汇率制度、无协调管理机制的“三无”体系。由于缺乏共同基础，各国货币的汇率制度五花八门，包括自由浮动、固定汇率，以及两者之间的汇率制度安排。“汇率操纵国”就是在这个大背景下产生的。

有关汇率操纵的概念与指控，其根源在于调整后于1978年生效的新《国际货币基金组织（IMF）协定》。该协定第4条明确：“各会员国都应避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整，或取得对其他会员国不公平的竞争优势。”2007年，IMF通过了《对成员国政策双边监督的决定》。这是对《1977年汇率政策监督的决定》的更新，新增了“货币的根本性偏差”（Fundamental Misalignment）概念，作为判断是否存在货币操控的基础，并进一步明确了货币操纵概念，指会员国通过实施旨在影响且实际影响了汇率水平的政策，造成币值低估的根本性偏差，以扩大净出口。

IMF提出认定汇率操纵的基本标准：一是主观要件，即成员国采取各种政策措施，意在影响汇率变动，以及故意压低汇率以图获得竞争优势，增加净出口；二是客观要件，即采取了各种政策实施，实质性影响了汇率变动，导致汇率出现根本性偏差，即使得该国的实际有效汇率（不是名义的双边汇率）偏离了均衡水平（符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平）。

美国等根据IMF的相关规定，进行了国内立法，出台了各项法律法规，包括《2007年货币汇率监督改革法案》及2011年修正案等，将汇率操纵正式立法，并进行了扩展和滥用，成为美国对外施压的工具。

美认定中国为“汇率操纵国”，不具有合法性、合理性和合规性。

（一）先说法理基础。关于“汇率操纵国”认定，美国有许多法律，主要包括两大方面，一是国际金融法，二是国际贸易法。前者包括《2007年货币汇率监督改革法案》《2011年货币汇率监督改革法案》等；后者包括《1988年贸易和竞争力综合法案》和《2015年贸易便捷贸易促进法》（前者的修正法案）。本次是根据《1988年贸易和竞争力综合法案》对中国进行认定的，是所有法律中，认定标准最宽泛的一种。该法案规定美国财政部需要定期（每半年一次）对外国汇率政策进行评估，以判断贸易伙伴是否通过操纵汇率获取不正当贸易收益。提供了界定的两大标准，即存在对美巨大贸易顺差和大规模经常账户盈余。法案规定，需要在咨询国际货币基金组织IMF的基础上，判断某国是否操纵了汇率，被认定为操纵汇率的国家，美国国会可通过决议对该国采取惩罚性措施。

美国财政部将中国列为“汇率操纵国”，存在诸多不符合法律逻辑的地方。即使美方适用的是美国最为宽松的法律，该认定也存在诸多漏洞：

一是主观要件不足。美国没有充足证据表明中国央行希望影响汇率，并企图扩大出口。事实上，中国央行和其他官方机构已经多次表明，中国并不追求顺差，并且通过“进口博览会”等举措，大力扩大进口。随着中国进出口大致平衡以及中国日益融入全球产业链，过度压低汇率追求净出口顺差，对中国经济反而有伤害。

二是客观条件缺乏。近半年，中国并无持续、大规模干预外汇市场的动作，尤其是近日人民币“破7”，更不是中国央行主动为之，而是因美国大规模对中国输美商品加征关税，引发的市场自然反映。如果按照更严格的《2015年贸易便捷贸易促进法》所规定的3大条件，中国更不符合“汇率操纵国”的标准：一是与美双边贸易顺差超过200亿美元；二是经常账户顺差占GDP比重超过2%；三是通过购买外币持续干预外汇市场（至少在12个月的6个月）。当前中国对美顺差3000多亿美元，符合第一个条件，但这是两国经济结构性原因导致的，且大部分出口是美商所为。2018年，我国经常账户盈余占GDP的比重为0.39%，远低于2%；2019年第一季度为1.55%。至于外汇市场购买外币，2014年6月至2016年，中国外汇储备不断下降，从4万亿美元左右降至3万亿美元左右；2017年至今，外汇储备基本稳定在3.1万亿美元左右，并没有持续购买、囤积外币的行为。

如果时间放远一点，根据国际清算银行（BIS）统计，自2005年第二次汇率机制改革以来，至2019年6月，人民币名义有效汇率升值38%，实际有效汇率升值47%，人民币是G20当中最强势的货币，也是全球范围内升值幅度最大的货币之一。再从时间上看，要有持续干预外汇市场的行为，这个持续性时间必须是至少6个月，但刚刚在5月28日，美国财政部还说中国不是“汇率操纵国”，怎么5月底至今才2个月零几天，美国就把中国认定为“汇率操纵国”了？

（二）再说说学理基础。判定汇率操纵，一个重要基础是人民币必须存在“货币根本性偏差”，即偏离均衡汇率的情况。从经济学上讲，均衡汇率是理论上的概念，指的是一国宏观经济实现内外部均衡的实际汇率，IMF用3种方法来衡量测算：宏观经济平衡法、实际均衡有效汇率法、外部支持法，联合国贸易和发展会议组织（UNCTAD）提出通过单位劳动成本法来计算。不管哪种方法，也不是绝对的，仅仅是大致反映汇率情况，而且，在实际计算中，即使用同一个模型，不同学者得出的结论有时大相径庭。不管如何，美国要认定中国是“汇率操纵国”，逻辑上应该指出人民币现在已经偏离其均衡汇率水平。根据《货币汇率监督改革法案》，也应该提出这一条。但美国财政部的声明丝毫没有提到“货币根本性偏离问题”，这于理于法都说不过去的。实际上，IMF今年刚刚结束对人民币汇率水平的评估，认为人民币汇率大体符合基本面，接近均衡汇率水平。这是对美国把中国列为“汇率操纵国”最大的反驳。

（三）说说国际法基础。无论根据美国国内法，还是国际法，美国这次认定中国是“汇率操纵国”都是缺乏基础的。美国《1988年贸易和竞争力综合法案》明确规定，需要在咨询国际货币基金组织IMF的基础上，判断某国是否操纵了汇率。从国际法上看，美国无权单方面认定他国币值低估。涉及汇率方面的国际条约主要有两个：《IMF协定》与《世贸组织（WTO）协定》。《IMF协定》第4条明确规定，成员国在汇率制度方面所承担的程序上的主要义务是，必须接受IMF的监督，并与IMF磋商。《WTO协定》中，GATT第15条等条款，在判定汇率与贸易关系相关争议时，规定必须先通过争端解决机制（DSB）裁决。因此，美国不经国际组织，没有与中国双边协商，单方面认定中国是“汇率操纵国”，不符合国际法及国际惯例。

通过以上的分析基本可以断定：美国指控中国操纵汇率，既不符合美国国内法，也不符合国际法，是单边主义、保护主义的政治化行为，不具有合法性、合理性和合规性，其目的是通过金融霸凌行为，打压和遏制中国。该行为严重破坏国际规则和国际秩序稳定，破坏国际经济金融稳定。

(作者系中国现代国际关系研究院金砖国家暨G20研究中心副主任)