城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。今年的《政府工作报告》提出，“提高新型城镇化质量”“新型城镇化要处处体现以人为核心”。可见，优化布局、提高质量等，都是推进新型城镇化建设需要深化认识抓落实的重要方面。

优化城镇化布局形态

以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，是对优化城镇化布局形态的要求。在理解上和实践中，应妥善处理好三个层次的发展关系。

一是城市群地区与非城市群地区的发展关系。城市群地区是城镇化发展到高级阶段的产物，一般来说，只有那些经济发达、城镇化水平高的地区才可能出现城市群。以我国目前的城镇化阶段和水平而论，城市群只可能出现在局部地区。而且，将来城市群也不可能覆盖全部国土和人口。切忌不顾主客观条件，拔苗助长式地发展城市群。同时还要注意，发展城市群的主要目的是带动全国经济社会的整体发展，而不是拉大地区差距，让城市群地区独善其身。发挥城市群的带动作用，就是要构建城市群地区和非城市群地区协同发展的机制，这才是协调发展的城镇格局的初衷。

二是城市群之间的发展关系。城市群之间既有发展规模的差别，也有发展水平和程度的差别。这种差别是由地区经济发展水平和产业分工造成的，具有客观必然性。要尊重区域经济发展规律，承认不同城市群间发展差别存在的必然性，允许城市群探索各自不同的发展道路，形成发展规模各异、发展水平不一、产业特色鲜明、地域分工明确的城市群发展新格局。切忌把城市群打造成千城一面的城市（镇）堆积体。

三是城市群内部大中小城市、小城镇和农村地区的发展关系。城市群是一个包含大中小城市、小城镇和农村地区的有机综合体。城市群发展的过程，就是大中小城市、小城镇和农村地区由不协调到协调发展的过程。

处处体现以人为核心

人民是历史的创造者，必须坚持人民主体地位，依靠人民创造历史伟业。新型城镇化要处处体现以人为核心。

第一，城镇化的目的是更好地满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，具体包括就业、教育、医疗、住房、养老、休闲娱乐等。炒房炒地的城镇化、缺乏就业机会的城镇化、教育不公的城镇化、看病难看病贵的城镇化等，都不是新型城镇化追求的目标。

第二，城镇化过程要切实尊重广大人民群众的意愿，反映广大人民群众的意志。城市（镇）建设，不能让广大人民群众成为看客，不能损害广大人民群众的利益。农民被动上楼的城镇化、只反映长官意志的城镇化、野蛮拆迁的城镇化等，都应该摒弃。

第三，城镇化的最终成果要让全体人民共享。新型城镇化要贯彻新发展理念，其中“共享”对新型城镇化的推进有极强的指导意义。城镇化的最终成果不能成为少数地区、部门和个人的专利，地区差距、城际差距、城乡差距等不断扩大的城镇化不符合协调发展城镇格局的要求，应予以杜绝。城镇化的最终成果要让广大人民群众共享，要体现在广大人民群众的获得感和幸福感上。

以提高质量为导向

长久以来，我国城镇化发展速度较快，但是质量普遍不高，问题主要体现在以下方面：一是对城市战略研究重视不够。许多城市编制的城市规划缺乏战略研究的指导。二是城市功能建设滞后。当前许多城市把工作重点放在城市形态建设上，比较重视借国际前卫的低碳、智慧等概念提高城市品位，但满足城市居民基本生活需求的功能却比较欠缺。三是土地城镇化快于人口城镇化。城市规模越扩越大，占地面积越来越多，而建成区人口密度偏低，农业转移人口市民化进程滞后。四是城市社会建设滞后。主要表现为对社会问题和社会矛盾化解的重视程度不够。五是城市地下建设滞后。城市地下综合管廊建设和地下空间综合开发利用对于一个城市来说是“百年大计”，马虎不得。但因其耗时、耗力、耗财，不像地上建设那样容易彰显政绩，往往重视程度不够。六是城市规模与资源环境承载能力不匹配。部分特大城市中心区人口过度聚集，资源环境承载能力趋于极限，而中小城市资源环境承载能力较强，但是集聚产业和人口不足。七是城市管理服务水平不高。城市空间开发和人口聚集无序，“城市病”日益凸显。

提高新型城镇化质量需要多方面的支撑。要不断提高资源环境综合承载能力，构造与城市（镇）发展规模相匹配的现代基础设施体系，打造与城市（镇）人口发展规模相匹配的基本公共服务体系。城市（镇）建设不能无序扩张，要抱着尊重自然、敬畏自然的心态，划定城市（镇）增长边界和生态红线，加强节能减排工作。同时，也要防止以生态环境建设的名义搞“伪生态”工程建设。强化基础设施建设，完善基本公共服务配置，不仅要强调增加投入，解决“供给不足”和“质量不高”的问题，更要强调其与城市（镇）发展规模相匹配，解决“供给效率”的问题，避免出现“供不应求”和“供过于求”并存的现象。以上方面的改进是提高城镇化质量的有效途径。（作者系中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员）