在产权体系中，权能是权利的具体内容和实现方式。近年来，中央先后印发了《生态文明体制改革总体方案》和《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，要求建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度，为新时代有效利用自然资源指明了方向。国内外经验表明，只有自然资源产权权能完整充分，才能确保各种资源要素的自由流动，才能实现资源的合理有效利用，在明确自然资源使用权的基础上，需要充分彰显使用权的财产权属性。

扩大自然资源权能有助促进经济高质量发展

加强自然资源权能改革，适度扩大使用权的出让（转让）、抵押（担保）、出租、托管、存储、入股等权能，突出使用权的资本功能，在促进经济高质量发展方面具有重要作用。

一是有利于技术进步。目前我国面临一些核心技术缺乏、创新能力不强的严峻现实，在资源开发与节约领域尤其突出。例如，我国金属矿山尾矿的综合利用率远低于发达国家60%的水平，这与我国采矿工艺技术水平落后、选冶流程不合理等有关。扩大自然资源权能之后，自然资源可以流向资金实力更强的经济主体，便于采用先进技术开发利用自然资源。

二是有利于中小企业融资。将自然资源使用权的经济价值显性化，用于对中小企业贷款的抵押，或将其开发成信托产品、资产证券化产品等，能够为破解中小企业融资困境探索新路，进而有效解决中小企业的融资难题。

三是有利于经济的专业化分工。对于自然资源使用权的经营，许多中小企业缺乏专业能力和相关经验。如果将自然资源使用权委托给专业经营机构管理，中小企业既能获得投资收益，又不妨碍其主要业务的开展。专业经营机构也可以低成本地获得配额，还可以通过收取管理费等方式获得收益。

四是有利于抑制市场的剧烈波动。如果允许自然资源使用权存储，企业为避免经济损失，就可以将自然资源使用权配额存放到专门的储备机构（账户），待市场行情变好时抛出，这样就可以减少自然资源使用权的市场供给量，避免配额价格的进一步下跌。

五是有利于农村居民增加收入。研究表明，我国居民收入水平的提高主要依靠财产性收入。土地作为农村居民最重要的不动产，要增加财产性收入，最便捷的还是在扩大土地使用权权能上做文章。所以，扩大土地使用权权能等自然资源权能有利于农村居民收入的增加。

我国在扩大自然资源权能方面存在的问题

第一，对扩大自然资源权能的重要性普遍认识不足。少数部门与机构认为自然资源权能一旦扩大就会造成国有资产流失等，导致主动性、参与度不够。

第二，对扩大自然资源权能的统筹力不强。目前，我国涉及自然资源管理的部门既有自然资源部门，也有农业农村部门、水利部门、生态环境部门等，但在扩大自然资源权能方面缺乏统一的管理部门，无法综合协调和共享。

第三，对扩大自然资源权能的政策支持不够。扩大自然资源权能，离不开政策的支持。农业、林业等属于弱质产业，具有低盈利、高风险等特点，导致金融机构缺乏兴趣，必须加强政策引导。但目前各地的相关政策支持不够，例如，农村土地经营权抵押贷款风险补偿基金规模偏小。

第四，扩大自然资源权能进展缓慢且不规范。目前，我国在土地经营权流转和抵押贷款方面进展缓慢。其原因是存在价值评估难、风险补偿难、资产处置难等制约因素。同时，一些地方自然资源经营权流转程序不规范。

第五，对扩大自然资源权能的创新性探索不足。按照国际经验，自然资源使用权权能既包括出让（转让）、抵押（担保）、托管，也包括信托、资产证券化、出租、回购、存储、借贷、折股投资等。但是，大多数自然资源使用权权能发展缓慢，说明我们对扩大自然资源权能的创新性探索远远不够。

扩大我国自然资源权能的政策建议

要扩大我国自然资源权能，需要结合《生态文明体制改革总体方案》以及国务院关于建立自然资源资产有偿使用制度等的要求，增强有关部门对扩大自然资源权能重要性的认识，自觉推动和参与自然资源权能的改革。

首先，要增强对扩大自然资源权能的统筹能力。可由国家发改委对扩大自然资源权能进行规划和推进，也可组建国家国有自然资源资产管理协调领导小组，承担对相关部委国有自然资源资产管理进行协调的职能，将国有自然资源资产管理统一起来，有利于扩大自然资源权能的规划和推进。

其次，出台相关指导意见和实施细则，提出扩大自然资源权能的目标、具体路径和系列措施，为各地落实提供行动指南。同时，设立国家级扩大自然资源权能试验区，就扩大自然资源使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等问题，选择合适的地区进行试验，从中探索可复制的经验在全国推广。

再次，出台相关支持或激励政策，增强扩大自然资源权能的吸引力。建议设立自然资源使用权投资基金，参与自然资源使用权的交易，也可组建自然资源使用权收储中心，发展自然资源使用权存储业务。为了引导金融机构参与，有必要建立自然资源使用权抵押贷款补偿和贴息制度，探索自然资源使用权抵押贷款尽职免责的模式，放宽贷款风险容忍度。

此外，应加快推进对扩大自然资源权能的探索，在完善地权、林权流转、托管和抵押的同时，加强对地权、林权信托、资产证券化、回购、存储、借贷等的探索，以及水权和矿业权扩大权能的探索。

（本文为国家社会科学基金重大项目“我国自然资源资本化及对应市场建设研究”的阶段性成果）