受国内外多种因素影响，我国部分地区出现了产业衰退现象，影响到了地区经济的持续发展，这样的地区就是产业衰退地区。具体来看，产业衰退地区是指由于主导产业在较长时期内衰退，经济社会问题都比较突出的地区，是一种特殊类型地区，也是“十三五”规划纲要中提出要重点扶持的六大特殊类型地区之一。

在我国，产业衰退地区主要是制造业衰退地区和采掘业衰退地区。这两种特殊类型地区的主要特征是：经济增长速度缓慢、产业结构相对单一，产业衰退导致社会问题和生态问题都比较突出。需要提出的是，产业衰退是产业从兴盛走向衰败的过程，是产业经济新陈代谢周期中的正常现象，只有在地区主导产业衰退引起地区经济衰退并影响到社会民生的情况下，才需要采取切实有效的政策措施加以引导，防范更大范围的风险出现。因此，尽快制定科学的产业衰退地区识别标准，精准研究产业衰退地区的不同类型，研判这些地区在产业、就业和人才、城市更新改造、环境治理及投融资等重点领域存在的问题，探讨有利于推动产业衰退地区振兴发展的现实路径和突破口，实为必要。

在产业发展方面，应将提升改造传统产业、化解过剩产能与培育接续替代产业并举作为突破口。一方面，用高新技术和先进适用技术改造和提升传统产业，提升原材料产业精深加工水平，推进钢铁、有色、化工、建材等行业绿色化改造。采用智能制造和“互联网+”，激发传统产业发展活力，并积极有效化解钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业的过剩落后产能。其中，积极稳妥处理“僵尸企业”十分重要，可通过参股、控股、资产收购等方式，推进企业兼并重组、债务重组或破产清算，整合过剩产能。另一方面，应立足地方优势，大力扶植接续替代产业发展，充分挖掘本地区资源和产业优势，延伸进入新产业或在原产业内提供新产品和服务，促进产业能力再造。开展产业衰退城市创新发展试点，推动实施小微企业创业基地示范，加快形成以创新为引领的经济体系。同时，在此基础上构建多元化产业发展格局。发展技术、知识密集型高新技术产业，发挥出高新技术改造传统产业的作用，支持旅游业、生态农业、环保产业、电子商务等新兴产业发展，促进产业结构的优化升级。

在民生领域，应将促进就业作为突破口。一是千方百计促进就业和再就业，努力为新增劳动力和失业人员创造就业条件，做好企业富余职工安置工作。特别是要依托经济转型和产业结构调整推动就业，通过扶持劳动密集型产业、家庭服务业、小型微型企业等，进一步增强吸纳就业能力。二是加强创业培训、技术支持、创业平台建设，落实国家各项就业优惠政策，特别是职业介绍、职业培训、社会保险补贴、小额担保贷款、财政贴息等就业再就业扶持政策。开设一批教育培训基地，重点布局建设一批技工院校、再就业培训基地、职业技能等实训基地，引导劳动力知识和技能结构不断优化。三是创新人才工作机制，在产业衰退地区调整改造中，抓住用好人才、吸引人才、激励人才和培养人才这几个环节，给人才创造良好的环境和条件，同时加大人才引进的力度。

在协调产城关系上，应将积极推动城市更新改造和环境治理作为突破口。针对部分产业衰退地区棚户区、废弃产业用地、城市环境等城市空间和生态环境问题日益突出的状况，一方面要以城区老工业区搬迁改造为抓手，创新土地开发利用模式，立足完善城市功能，加快推进存量土地开发利用。另一方面，要加强重点区域环境治理，深入开展工业废弃地、采矿沉陷区、露天矿坑、舍场环境治理，推进棚户区改造、独立工矿区改造与搬迁，加大城区污染企业“关停并转迁”力度，抓好废气、污水、噪音、垃圾等城市污染综合治理。加大节能减排和资源综合利用力度，促进资源再生利用，支持不同类型的循环经济试点，培育发展“城市矿产”示范基地。

此外，还需加大中央和省级两级政府财政支持力度。建议加大对产业衰退地区的一般性财政转移支付和专项转移支付力度，推广治理集中连片特困地区的经验，减免市县两级的配套，增强其转型发展能力和基本公共服务能力。可考虑在中央专项建设基金中设立“衰退地区振兴发展”专项，专门用于支持产业衰退地区的衰退产业退出、接续产业培育、人力资源培训、促进创业就业、生态环境治理等方面。同时借鉴国际经验，设立衰退产业退出专项援助基金、接续产业扶持专项基金等。

（作者单位：中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）