近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式公布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，这是落实中央经济工作会议、全国金融工作会议、中央财经委员会第一次会议既定的把国有企业降杠杆作为重中之重的部署的具体举措，也是打好防范化解重大风险攻坚战总体战略的重要组成部分。

要在2020年以前打赢防范重大金融风险攻坚战，切实降低我国经济债务风险，实现经济高质量发展，必须有针对性地下大力、出硬招，有效消除导致国有企业杠杆率高企的顽疾，切实降低国有企业杠杆率。

在操作性目标上，强调短期内必须实现的目标，也提出长期要保持的目标。《指导意见》提出，全国国有企业平均资产负债率在2020年末要较2017年末下降至少2个百分点，同时也提出了长期性目标要求，要求在2020年后国企平均资产负债率要基本维持在同行业同规模企业的平均水平。这种长短兼顾的设计不仅可实现短期内国企降杠杆取得实效，也确保了长期内国企杠杆率不会降后复升。

在对象范围上，既强调全面覆盖约束，也强调分类施策、因企施策。《指导意见》的约束对象范围是全部国有企业，包括中央国企和地方国企、金融企业和非金融企业以及政府融资公司等，只要资产负债率高、债务风险大，都应按照要求降低资产负债率。同时，《指导意见》也充分考虑到了不同行业和不同企业的异质性特征，按照分行业划定资产负债率预警线和重点监管线，以体现行业差异性。这些差异性安排的目的是要尽可能实现对高资产负债率高债务风险企业实现精准约束，避免“一刀切”对优质企业形成“误伤”。

从实施效果评判上看，既强调国有企业降杠杆的直接效果，也注重企业深化改革的效果。《指导意见》对此做了精心的设计，要求国有企业通过开展混合所有制改革、增加股权融资、市场化债转股等措施实现降杠杆；这实际上意味着“倒逼”国有企业通过上述措施转变发展模式和深化改革，从而使得企业治理结构的改善和预算软约束的降低，最终建立国有企业长期杠杆负债自我约束的长效机制。

为打赢防范重大风险攻坚战，必须坚定去杠杆的政策导向，但去杠杆也要统筹稳妥，不能出现防风险的风险。为此，《指导意见》既强调积极约束，又强调稳妥约束。在积极严格方面，《指导意见》提出了2020年前降低2个百分点的硬性要求，对列入重点关注名单和重点监管名单的企业加大业绩考核力度，对列入重点关注名单的企业更是施加不得新增金融债务的严格约束。在统筹稳妥方面，《指导意见》提出了厘清政府债务与企业债务边界，防止政府隐性债务过多由企业承担。

《指导意见》既强调外部力量约束，也突出企业内部自我约束。外部约束是硬约束，是推动内部约束发挥作用的保障，其包括国有资产管理部门要明确重点关注名单和重点监管名单；列入重点监管名单的企业还要明确降低资产负债率的目标和时限，不得实施增加资产负债率的投资；金融机构要严控授信，不得新增债务融资，等等。在外部硬约束“压力”下，企业要启动相应的内部约束措施，如合理设定自身资产负债率水平和负债结构，加强资产负债约束日常管理，特别是要增加内源性资本积累能力。

作为专门针对国有企业降杠杆的政策措施，《指导意见》直接明确了降低国有企业资产负债率的目标和时限，这是其最鲜明的特征，同时也与已出台的多项政策措施形成协调统一的政策体系，共同发挥对国有企业资产负债约束的作用。

降低国有企业杠杆率是推动去杠杆工作的重中之重。《指导意见》作为国有企业降杠杆的纲领性综合性文件，无疑将成为推动国有企业降杠杆的实招硬招。在我国2020年前打赢防范重大风险攻坚战的背景下，《指导意见》的出台和实施正当其时。

（作者单位：国家发展改革委经济研究所）