城市轨道交通既是缓解城市交通拥堵的重要举措，也是优化城市布局、改善空间结构的重要手段。近日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称《意见》），受到社会各界广泛关注。

专家表示，《意见》回应了去年下半年以来城市轨道交通行业“刹车”“唱衰”的议论，提出“实现规范有序、持续健康发展”，为我国城市轨道交通建设发展指明了方向。

建设管理须与时俱进

近年来，我国城市轨道交通的发展总体有序。北京、上海等城市的城轨运营里程位居世界前列，超大城市基本处于完善网络和稳定运营阶段，特大城市进入加速成网时期，一批大城市也相继完成骨干线路建设。截至2017年底，我国已有31个城市开通地铁和轻轨4200公里，城市轨交步入了新的发展阶段。

“近年来，城轨交通在发展中出现了很多新情况、新问题，需要有与时俱进的政策和管理。”中国城市轨道交通协会常务副会长周晓勤表示，《意见》之所以广受关注，根本原因在于城轨交通行业自身发展的诉求，以及对未来健康可持续发展的期待。

国家发展改革委综合运输研究所副所长李连成表示，城市轨道交通的规划建设管理必须与时俱进。与前些年相比，我国城市轨道交通发展的内外部条件都发生了较大变化，比如征地拆迁、劳动力等成本上涨，中低速磁悬浮、跨座式单轨等自主创新技术日趋成熟，需要有更加完善的政策匹配。

统筹居民需求与建设能力关系

发展城轨交通是大势所趋，健康规范有序地发展城轨交通是根本所在。《意见》明确提出，按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革。

“在城市轨道交通发展中，要牢牢把握‘以人民为中心’这一核心理念，关键是要统筹城市居民需求和城市建设能力的关系。”李连成表示，统筹两者之间的关系，就是既要尽力而为，缓解城市交通拥堵、提升人民群众出行质量，又要量力而行、科学有序，不造成城市可持续发展的经济负担。

《意见》提出了城市轨交行业发展的基本原则，即“量力而行，有序推进；因地制宜，经济适用；衔接协调，集约高效；严控风险，持续发展”，同时明确了城轨交通的准入“门槛”。《意见》明确，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。

“这些指标符合当前我国经济社会发展实际，客观上体现了‘量力而行、有序发展’的方针。”周晓勤表示，《意见》对各级政府部门的责任规定得更为明晰，强调要国家统筹、省负总责、城市主体，明确有关部门和地方政府责任，同时要“依法依规追责问责”。

周晓勤表示，城市轨交的公益属性，决定了各级政府部门将肩负起更为重要的责任，“所谓‘门槛’，其本质目的是促进有序发展，而不能过于简单地理解为将一些城市的发展诉求拒之门外”。

着力加强建设运营风险管控

城市轨交作为对资金需求巨大的行业，着力加强建设运营风险管控，是推动行业持续有序健康发展的重要保障。《意见》提出，城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

周晓勤表示，城市政府既是城轨交通项目建设中资金投入的主体，又要在全寿命周期内统筹考虑，进一步强化了城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，特别是要有运营维护的资金保障能力。

一段时间以来，有的城市发展城市轨道交通急于求成，有的城市追求过高建设标准，有的城市轨道交通建成了但客流支撑不足，一定程度上加大了地方债务风险。

“《意见》通篇体现了促进轨交行业规范持续健康发展和防范地方债务风险的理念，并以专节形式进一步突出强调，就是要进一步加大财政约束力度，防范因城市轨道项目建设新增地方政府债务风险。”国家发展改革委综合运输研究所所长汪鸣说。

不仅如此，针对以PPP等名义违规变相举债、通过融资平台公司变相举债、举债融资不符合法律规定、未落实偿债资金来源等行为，《意见》要求省级发展改革部门对城市轨道交通项目出资方案加大审核力度，暂缓批准列入地方政府债务风险预警城市的新开工项目。

“城轨交通的发展有其自身规律，同时也需要有科学缜密的配套政策，以及高度有效的落实。”周晓勤建议，城市管理者应主动把握轨道交通发展速度，适当控制建设节奏，稳妥推进新一轮建设规划项目，避免融资和财务压力叠加。