随着我国服务业发展不断提速，服务业总体保持平稳较快发展态势，在国民经济中所占份额持续上升，对国民经济增长的贡献率进一步提高，切实发挥了国民经济的“稳定器”和“助推器”作用。但也要看到，服务业发展进程中还存在一些痛点难点问题有待解决。党的十九大报告提出了“支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平”“放宽服务业准入限制，完善市场监管体制”“大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放”等要求。对此，需解决好目前存在的问题，积极探索应对之策，更好推动我国服务业实现高质量发展。

◢ 总体发展质量提升

但与服务业强国尚有差距 五方面问题有待解决

近年来，我国大力推进简政放权、放管结合、优化服务，切实清理各种不合理收费项目，降低企业的制度性交易成本，推动综合市场监管，通过一系列自由贸易协定和试点开放安排进一步提高服务业对外开放水平，取得了良好成效。服务业在我国GDP中所占比重到2015年第一次超过50%，2017年达到了51.6%。2017年，服务业对国民经济增长的贡献率高达58.8%。同时，我国服务出口快速增长，服务出口结构持续优化，服务贸易国际地位有所提升。还要注意的是，我国服务业涌现出了一批新产业、新业态和新模式，成为我国经济发展的新动能和新增长点。总体来看，我国服务业的发展质量明显提升。

但也要看到，我国服务业的质量和水平与发达国家相比还有较大差距。要更好推动服务业实现高质量发展，就要瞄准行业发展的痛点难点切实发力。其中，尤其需要重视以下五个方面的问题。

一是服务业行业管理体制有待完善。服务业企业对制度环境非常敏感，营造公平竞争的市场环境、强化事中事后监管，是更好发展服务业的迫切要求。同时也要看到，服务业分工复杂、专业性强，对监管机构的能力和监管人员的素质也都提出了较高要求。目前，我国服务业监管体系建设严重滞后，将资质要求等同于监管、以考试培训替代监管等误区在不同程度上依然存在，监管能力不足、监管手段落后等方面的问题尤为突出。此外，在电子商务、物流、专业服务、文化等具有跨界性、综合性、混业性的服务业领域，只要业务涉及到的范围，就要接受相关部门的监管，因此存在企业要同时接受多个部门监管的情况，容易造成政出多门甚至监管政策相互抵触的情况。

二是服务业对外开放需进一步扩大。进一步扩大服务业对外开放，以开放促改革、促发展、促创新，在更大范围、更广领域、更高层次上参与服务业国际合作与竞争，对提升我国服务业发展质量和国际竞争力有重要意义。应该看到，目前，在服务业所达成的优惠贸易安排以及制定的贸易政策的友好度上，我国远低于发达国家的平均水平，也低于发展中国家的平均水平。在商业存在方面，我国对外资服务业企业采取了准入资格、进入形式、股权比例和业务范围等方面的限制性措施，导致我国服务业的真实开放水平依然较低。

三是服务业行业标准和行业规范建设亟需加强。我国服务业行业标准及规范建设相对滞后，一些服务业的国家或行业标准制定工作尚处于起步阶段。现行标准体系中，存在着部分服务行业国内外标准不能对接、国家标准和地方标准相互矛盾、不同行业之间的标准难以衔接等诸多问题。

四是垄断性行业改革有待深化。改革开放以来，我国电力、民航、铁路、石油、天然气等自然垄断行业的面貌发生了巨大变化，服务质量明显改善。但也要看到，目前，我国垄断性行业还有一些新矛盾和新问题需要通过深化经济体制改革加以解决。比如，在服务业的一些领域因为存在事实上的进入壁垒，市场化水平和开放度仍然较低。由于垄断性行业具有特殊的产业性质，我国垄断性行业改革也具有长期性和复杂性。

五是中高端服务业人才供给不足。人力资本是服务业发展的关键要素，发展服务业需要大量专业人才。当前，制约我国服务业发展质量提升的重要因素就是中高端服务业人才供给不足,服务业高层次人才缺口较大。此外，服务业人才供给结构性失衡现象也日益凸显。

◢ 积极探索应对之策

完善管理体制 扩大开放领域 规范行业标准 加强人才建设

一是要完善服务业行业管理体制。建议深入推进投资管理制度创新，用好负面清单的管理制度，进一步简政放权，大幅放宽市场准入，减少行政审批项目，使各类市场主体可依法依规平等进入负面清单之外的领域。对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，建立健全与负面清单管理制度相适应的外商投资安全审查制度。与此同时，要完善事中、事后监管的规则，加强监管人才队伍建设，加强监管体系建设，推动监管方式由按行业归属监管向功能性监管转变、由交叉监管和分散多头监管向综合协同监管转变，维护公平竞争的市场秩序。对电子商务等行业，要将各项监管职能有机衔接、深度整合，开展常态化市场监管。完善互联网环境下的市场管理机制，规范网络经营行为，保障网络消费安全。继续推进全国统一市场建设，消除各地方对外地服务业企业的歧视性规定和行为。对企业总部已经办理的证照，各地方不再重新审批和办理。

二是积极探索服务业对外开放的新领域和新举措。我国服务业进一步开放的空间巨大，建议根据我国服务业发展水平和国际竞争力的不同，制定有针对性的差异化开放政策，积极探索服务业对外开放的新领域和新举措，重点推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，平衡好保护和开放的关系，切实提高开放水平。

积极吸引跨国公司在我国设立外资地区总部和采购中心、结算中心、管理中心等功能性机构，鼓励符合条件的外资企业地区总部升级为亚太区或全球营运总部。引导跨国公司通过股权重组和叠加功能等方式，将外资单一功能生产型企业转型为区域总部或功能性机构。使外资企业同等适用研发费用加计扣除等优惠政策，考虑允许外资企业参与承担国家科技计划项目。

加快与“一带一路”沿线国家、相邻国家和重点市场商签自由贸易协定、投资协定以及各种形式的优惠贸易安排，推动服务业在更高水平上的双向开放。积极参与多边、区域服务贸易谈判和全球服务贸易规则制定，推动区域全面经济伙伴关系协定早日达成，推进亚太自贸区建设，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的高标准自由贸易区网络，增强我国服务业全球布局和资源配置能力。

对接高标准的国际经贸规则，加大营商环境改革力度，提高自由贸易试验区、服务贸易创新发展试点等的建设质量，鼓励先行先试，并有效复制推广成熟经验。着力推动引资、引技、引智有机结合，提高我国服务业的发展质量。

三是切实加强服务业行业标准和行业规范建设。深化标准化工作改革，深入开展国家级服务业标准化试点，充分发挥政府部门、行业协会、行业内领军企业的作用，分类推进服务业重点领域标准研制工作，逐步建立与国际接轨的服务业标准体系。开展面向新兴服务业态的服务模式、服务技术与服务市场等标准化探索研究。促进内外资企业公平参与标准化工作。以促进服务业提升质量、打造品牌为着力点，实施服务业标准化行动。围绕服务业质量监测，针对重点服务业态，加强服务质量监测标准的研制，统一服务业质量监测的基本流程、方法。

四是继续推进和深化垄断性行业改革。以市场化和培育有效竞争为目标导向，继续推进和深化垄断性行业改革，将自然垄断环节与可引入竞争的环节分开，逐步放开可引入竞争的环节，面向社会资本扩大市场准入，消除进入壁垒，打破各种形式的行政垄断，增强垄断性行业的竞争活力进而降低服务价格、提高服务质量。与此同时，要继续加强监管体系建设，对重要公用事业、普遍服务等开展有效的经济规制。

五是加强服务业人才的培养和引进。支持国内高校、职业学校加强服务业相关学科专业建设和服务业人才培养基地建设，构建强有力的人才支持体系。完善政府购买培训机制，鼓励职业院校、培训机构提供普惠性服务业职业技能培训。引导高校和企业开展深度合作，创新应用型、复合型服务业人才培养模式。积极稳妥推进教育对外开放，引进国外优质教育资源，培育高水平中外合作办学项目。坚持招才引智与招商引资并举，探索执业资格国际互认，推动境内外专业人才和专业服务便利流动。

（作者系国务院发展研究中心研究员）