经济日报·中国经济网记者 张 雪 曾金华
近日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署，是在新的历史条件下推动人民代表大会制度与时俱进、健全人大监督制度的一项重要举措，也是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用的重要举措。
人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是贯彻落实党的十八届三中全会决定关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的一项重要改革举措。按照党中央统一部署，这项改革任务由全国人大常委会预算工委牵头承担。日前，全国人大常委会预算工委负责人就《指导意见》的有关情况回答了记者的提问。
问：人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重要意义是什么？
答：政府预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向。预算数字中有政治。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。人大依法开展预算审查监督，对规范预算行为、促进依法行政、推动经济社会发展，发挥了重要作用。同时也要看到，过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够，不利于发挥政策对编制支出预算的指导和约束作用，不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就人大制度和人大工作提出一系列新论断新举措新要求，为在新的历史条件下坚持、完善和发展人民代表大会制度，加强和改进人大预算审查监督工作，提供了科学理论指导和行动指南。党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱；预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。党的十九大报告强调，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保障人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。
实施人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的重要举措，是提高财政资金使用绩效和政策实施效果的客观需要，也是对预算法、监督法关于人大预算决算审查监督特别是支出预算和政策审查监督规定的细化深化。人大加强对支出预算和政策的审查监督，有利于强化政策对支出预算的指导和约束作用，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署；有利于加强和改善宏观调控，有效发挥财政在宏观经济管理中的重要作用；有利于提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，实施全面规范、公开透明的预算制度；有利于加强对政府预算的全口径审查和全过程监管，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。
问：人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的总体要求是什么？
答：《指导意见》提出，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，要深入学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以宪法和预算法、监督法等法律为依据，坚持正确监督、有效监督，加强对支出预算和政策的审查监督，提高针对性和有效性，推进依法行政、依法理财，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。
《指导意见》明确提出六个方面要求：一是坚持党中央集中统一领导。自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，认真负责、不折不扣执行党中央决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使支出预算和政策更好体现和落实党中央决策部署。二是坚持围绕和服务党和国家大局。牢牢把握中国特色社会主义进入新时代和社会主要矛盾的转化，使财政预算和政策更好服务于党和国家中心工作，推动经济社会持续健康发展。三是坚持以人民为中心的发展思想。牢牢把握人民群众对美好生活的向往，着力保障和改善民生，不断增强人民群众获得感、幸福感。四是坚持依法开展审查监督。通过法定程序，运用法定方式，坚持监督与支持相统一，提高预算审查监督的针对性和有效性。五是坚持问题导向。以人大代表和人民群众普遍关心的热点难点问题为导向，加强对重点支出预算和政策的审查监督，推动建立健全解决问题的长效机制。六是坚持积极探索与扎实推进相结合。立足基本国情，探索创新方式方法，总结经验和规律，确保改革取得成效。
问：人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的主要内容是什么？
答：《指导意见》明确了政府预算的定位和支出预算、支出政策的涵义。政府预算反映国家的战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围、方向。支出政策是政府根据党中央重大方针政策和决策部署、预算法等法律规定，制定的财政支出安排措施。支出预算是政府按照规定的程序、方法和标准编制的，对各种支出作出统筹安排，并报经本级人民代表大会审查批准后执行的财政支出计划。人大通过审查监督支出预算和政策，保障党中央重大方针政策和决策部署的贯彻落实。
《指导意见》提出，按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，包括五个方面主要内容：一是支出预算的总量与结构。审查支出预算总量，重点审查预算安排是否符合党中央确定的年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求，审查支出政策的可持续性等。审查支出预算结构，重点审查支出预算和政策是否体现党中央就各重要领域提出的重大方针政策和决策部署要求，切实提高财政资金配置效率。二是重点支出与重大投资项目。保障党中央重大方针政策和决策部署确定的重点支出与重大投资项目。推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制，合理确定重点支出与重大投资项目范围。加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，督促实现支出绩效和政策目标。三是部门预算。重点审查监督部门预算贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署情况；部门预算编制的完整性情况；项目库建设、项目支出预算与支出政策衔接匹配情况；部门重大项目支出绩效目标设定、实现及评价结果应用情况；审计查出问题整改落实情况等。四是财政转移支付。重点审查监督贯彻党中央重大方针政策和决策部署情况，转移支付与财政事权和支出责任划分的匹配情况；转移支付对促进实现各地区财政平衡以及基本公共服务均等化情况；专项转移支付的清理整合情况；专项转移支付的整体绩效情况。五是政府债务。地方政府债务要重点审查债务纳入预算管理的情况；要根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价举债规模的合理性。同时，要加强对政府预算收入编制的审查。要强化对预算收入执行情况的监督，推动严格依法征收，不收“过头税”。推动依法规范非税收入管理。
问：人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的主要程序和方法是什么？
答：《指导意见》按照总结、继承、完善、提高的原则，在巩固完善现有程序和方法基础上，进一步探索健全程序，创新方式方法，提出了八项措施。一是认真学习贯彻党中央重大方针政策和决策部署。要认真学习贯彻中央全会、中央经济工作会议、中央政治局会议等重要会议精神，明确目标任务，掌握部署要求，做好预算审查监督工作。坚持党对人大预算审查监督工作的领导。二是充分听取意见建议。每年在政府预算草案编制前，应当通过召开座谈会、通报会等多种形式，认真听取本级人大代表、专家智库等社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议。三是深入开展专题调研。各级人大及其常委会应当根据年度工作要点和监督工作计划，听取和审议政府关于重点支出预算和政策专项工作报告，开展专题调研，提出有针对性、前瞻性和可行性的意见建议。四是探索就重大事项或特定问题组织调查。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查。经全国人大常委会委员长会议专项批准，人大常委会预算工作委员会可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。五是探索开展预算专题审议。人大财政经济委员会每年对预算草案进行初步审查时，应根据中央经济工作会议精神，对有关支出预算和政策开展专题审议。政府有关部门负责人应到会听取意见，回答询问。人大有关的专门委员会可以对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关转移支付资金和政策开展调查研究，更好发挥人大专门委员会的专业特点和优势。根据需要，可以引入社会中介机构为人大预算审查监督工作提供服务。六是推动落实人大及其常委会有关预算决算决议。通过听取报告、开展专题调研、组织代表视察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预算决算的决议。七是及时听取重大财税政策报告。对于事关全国或者本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会报告。八是加快推进预算联网监督工作。要适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。要充分利用预算联网平台，加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性。
问：《指导意见》对各级党委、人大、政府扎实推进审查监督重点向支出预算和政策拓展工作，提出了哪些要求？
答：为了确保这项重要改革落实到位，《指导意见》对各级党委、人大、政府分别提出了明确要求。
各级党委要进一步提高对推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革重要性的认识，加强组织领导，把握工作方向，及时研究解决改革中遇到的新情况新问题，支持和保证人大依法行使监督权，确保各项措施落实到位。
各级人大及其常委会要牢固树立“四个意识”，切实增强责任感使命感，依法加强对支出预算和政策的审查监督，通过法定程序贯彻落实好党中央重大方针政策和决策部署。还对人大财政经济委员会、有关的专门委员会、常委会预算工作委员会等工作机构积极做出安排，深入扎实开展审查监督工作等，提出了具体要求。
各级政府要主动接受同级人大及其常委会的监督，积极创造条件，认真落实改革措施。预算报告、决算报告应当重点报告贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署的主要情况，报告重大支出政策和税收政策调整变化情况，报告收入、支出安排及赤字、债务规模等财政总量政策等情况，报告支出预算、决算和政策实施的主要情况，报告重大投资项目的安排和实施情况。支出预算要反映各项支出预算安排的政策依据、标准、支出方向与绩效目标等情况，增强重大增支政策出台的预期性。支出决算要重点报告和反映支出完成预算情况、重大项目的资金使用绩效与政策实施效果情况等。支出预算和决算要列示重大政府投资计划和重大投资项目表。各级审计机关应当为人大常委会开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。
