各地农村土地承包经营权和农村住房财产权（简称农村“两权”）抵押贷款试点工作正稳妥有序开展，激活了农村土地的价值转换潜能，消除了返乡农民创业的资金短缺顾虑。当前，应着力从农村“两权”抵押贷款的民商事特性出发，让政府回归政策提供者、公共服务者和市场监管者的角色，构建权责明晰的农村“两权”抵押贷款的市场交易秩序，完善相关法律制度，确保依法运行、依法维护权益，为农民返乡创业提供完善的法治保障。

一是培育农村“两权”抵押贷款的交易市场。目前，有些试点地区的政策规定，村委会、乡（镇）政府或园区办对农户、涉农企业或农村经济合作组织的经营、资信等初审合格后，申请人才能向金融机构提交贷款资料。这些规定和做法不利于试点工作的普遍开展。

破解这一问题，需建立农村“两权”抵押贷款的供需信息互动平台。从事农业生产或者农副产品加工的农户、农村专业合作社或者其他经济组织，可通过农村“两权”抵押贷款的供需信息平台提交自己需求贷款意向和资信情况。金融机构可通过该信息平台审查对方的条件，并进行互动商洽贷款事宜。这样就减去了村委会和镇政府等介入的环节，增强了市场主体的互动性，提高了直接交易的机会。

二是明晰农村“两权”抵押贷款的合同责任。政府应是政策提供者、交易服务者和监管者，而不是契约的责任主体。目前，一些试点地区先后建立了农村产权抵押融资风险补偿资金，地方政府承担了相应风险。虽然地方政府享有追偿权，但不符合合同相对性原理。一方面给政府附设了不应该承担的法律义务和责任；另一方面助长了债务人依赖政府偿债的消极思想。地方政府应逐步退出贷款风险补偿机制，相应的风险责任可通过开发新的农业保险险种予以防范。此外，地方政府也不适合作为农村“两权”抵押贷款的担保人，应由担保公司介入。

三是促进农村“两权”的登记和颁证全覆盖。目前，农村土地承包经营权确权完成较好，但是大部分试点地区农村房屋所有权证的办理处于迟缓状态。由于农村房屋产权未进行登记，这给流转过户造成了障碍，最终担保债权也无法实现。农村房屋抵押的推广受到了很大限制。针对农村房屋产权登记的难题，一方面要加大宣传力度，使农户增强产权意识；另一方面要建立农村房屋产权登记的网格化管理服务机制，实行信息采集全覆盖，实现产权登记全覆盖。

四是完善农村“两权”抵押贷款的配套法律。虽然农村“两权”抵押贷款试点中允许各地采取不一样的政策和方案，但最终必须形成统一的法律规范，而不是各自为政。本地区制定的“红头文件”只能作为指导性的规定，不能成为权利保障的普遍性规则。目前，全国人大常委会授权部分地区开展试点，形式上有了具有法律性质的授权，但在具体实施和操作程序上，各省和行业内存在规范不统一的情况。当前应尽快完善顶层设计，出台统一的农村“两权”抵押贷款的配套法律规范，消除农村“两权”抵押贷款的地方政策性文件的差异性。

（作者系陕西省委党校法学教研部主任）