深圳市罗湖区“二线插花地”棚户区改造被业界称为“中国棚改第一难”。为彻底破解难题，罗湖区实行了“政府主导+国企实施+棚户区改造+保障性住房建设”的改造模式，并坚持纯公益性的特点，促使棚改工作稳步推进。截至目前，整个棚户区补偿安置协议签约率已经突破97%，由民事协商阶段全面转入行政征收与行政处罚阶段

被业界称为“中国棚改第一难”的深圳市罗湖区“二线插花地”棚户区改造将迎来新的关键性节点。据罗湖棚改现场指挥部通报，自5月8日开始，罗湖棚改将由民事协商阶段全面转入行政征收与行政处罚阶段。

2016年12月20日，罗湖“二线插花地”棚户区改造正式启动全面签约和房屋拆除。截至目前，罗湖棚改经过4个多月的协商谈判，整个棚户区补偿安置协议签约率已经突破97%，9.3万余居民基本搬离，近3300名师生在春节前一个月已妥善分流安置；清空交付房屋1139栋，拆除房屋522栋。

历史遗留

安全隐患严重

深圳经济特区成立之后，出于特区管理的需要，经国务院批准，深圳市从1982年开始历经数年修建了以铁丝网为界的特区管理线，俗称“二线”。当时因资金不足和便于修建，“二线”并未完全与行政区划线相吻合，致使特区管理线与行政区划线不一致，形成了一些管理上的“真空地带”，即通常所说的“二线插花地”。随着特区的快速建设和发展，一些人利用行政管理上的真空大肆抢建，最终形成了玉龙、木棉岭、布心3大违法建筑集聚区。

“二线插花地”是深圳原特区内唯一的“广东省斜坡类地质灾害高易发区”。记者走进棚户区看到，无规划、无审批、无验收的一栋栋握手楼依山而建，楼外就是几十米落差的斜坡，杂乱的电线犹如一张张“蜘蛛网”，公共设施与消防设施更是极度缺乏。地质灾害、建筑质量、消防、治安、交通等安全隐患相互叠加，如同“定时炸弹”一般，悬挂在3个片区居民的头顶。由第三方机构调研形成的《罗湖“二线插花地”棚户区改造项目地质灾害危险性评估报告》显示，地质灾害评估危险性大区比例，玉龙片区达到62%，木棉岭片区达到57%，布心片区也超过51%。

深圳市罗湖区委书记贺海涛说，罗湖“二线插花地”棚户区改造是深圳建市以来难度最大的一宗拆迁改造项目，除了面临的安全隐患前所未有，还面临着“棚改范围之大前所未有，建筑体量之大前所未有，复杂程度之大前所未有”。罗湖棚改具有改造体量巨大，居住群体错综复杂；产权关系杂乱，矛盾纠纷问题重重；历史遗留违法建筑为主，行政征收无法直接实施等特殊性和复杂性，导致目前国内其他地方的棚改经验无法直接参照运用。

政府主导

打出棚改组合拳

“面对这样的历史难题与现实困局，罗湖棚改必须通过制度创新，才有可能取得突破。”贺海涛说。有别于城市更新，棚户区改造由“政府主导”，腾挪的土地资源用于建设社会资源公共配套与保障性安居工程。

“纯公益性是罗湖棚改的突出特点。”贺海涛介绍，罗湖“二线插花地”棚户区改造需要的约300亿元资金均由政府投入，签约谈判、房屋拆除、当事人回迁等工作均由政府主导。同时，建立了市、区、现场、片区4级棚改指挥体系，组建了3400多人的棚改工作团队，实行“处级干部包网格、科级干部包楼栋、公职人员结对子”。因此，罗湖探索创新的棚改模式、政策、标准等，原则上只能在罗湖“二线插花地”棚户区这个区域封闭运行。

据罗湖区区长聂新平介绍，在补偿方面，这次罗湖区厘清130多万平方米的建筑物的历史和现状之后，在相关法律法规的基础上，出台了基于“尊重历史、面对现实、以人为本”的政策和补偿方案，最大限度地兼顾了公平和效率。

据悉，从目前的补偿制度设计看，首要在于保障居民基本居住权，对超过规定面积以上的部分，则要限制暴富。对于规定时间之前建成的历史遗留违法建筑，在规定面积以下按建筑面积1∶1置换；在规定区间的面积则按照一定的置换率予以置换；对于在一定面积以下不符合基本居住条件的（比如10平方米左右），可以按安居型商品房的较低价格增购到能满足其基本居住条件的面积；对于超过规定面积数的部分，只给予货币补偿。

天健集团作为罗湖棚改的承接主体，角色定位是棚改服务商。天健集团董事长辛杰表示，罗湖棚改进行了诸多创新，开创了深圳棚改的先河。“政府主导+国企实施+棚户区改造+保障性住房建设”模式是其中重要的制度创新之一。在政策宣传和落实阶段，天健签约谈判队伍配合罗湖区政府，通过各类明白卡、片区LED屏、片区广播、短信和微信推送，点对点推送给当事人。在信息数据审核方面，天健构建了由大数据、云计算和数据监管3方面构成的“棚改云”，涵盖从信息公示、谈判签约、补偿款支付、拆除到回迁安置各阶段的全部工作。目前，拆楼行动正在进行中，多功能破碎挖掘组合机、移动破碎机等大型机械设备已投入使用，大部分建筑废弃物就地破碎、筛分、环保回收，减少建筑垃圾外运。

新兴技术

建设安全宜居新家园

根据《罗湖“二线插花地”棚户区改造专项规划》，改造完成后，原本各类隐患叠加的棚户片区将变身为安全宜居社区。其中，玉龙片区全部位于垃圾填埋场防护范围内，规划功能为发展备用地，当事人统筹安排至布心、木棉岭片区。

根据项目总体要求，整个规划建设将采用街区制、海绵小区、智慧小区、地下综合管廊、绿色建筑、建筑工业化、建筑废弃物循环利用等7大新兴技术规范，建成总建筑面积125万至152万平方米的设计合理、配套设施齐全、环境优美、管理有序的国际化人居环境示范社区，彻底消除插花地公共安全隐患，使片区生活环境焕然一新。

随着棚户区居民搬离和房屋拆除加快，规划建设工作紧锣密鼓地全面推进。2月21日，《罗湖“二线插花地”棚户区改造专项规划》正式发布；2月24日，罗湖“二线插花地”棚户区改造项目进行公示。按照《“二线插花地”棚户区改造项目规划建设工作实施方案》安排，目前已完成棚改项目地质灾害评估报告、项目专项规划公告、造价咨询单位招标、项目建议书编制及批复、勘察单位招标、节能报告审查等项目建议书阶段工作。

据罗湖区委常委、常务副区长、棚改现场指挥部指挥长王守睿介绍，下一步将按时间节点继续推进可行性研究、方案设计、初步设计、施工图、施工许可各阶段工作。预计今年5月初，完成设计单位招标与概念方案设计，9月份完成地质灾害整治开工备案，12月份完成施工图设计，防雷装置设计报批、交通运输图纸报批以及绿色建筑报批。明年2月份完成建筑工程许可报批，取得施工许可后，预计3年内完成项目的工程建设。

贺海涛表示，罗湖全面推进“二线插花地”棚户区改造目的是为了彻底消除重大公共安全隐患，是为了保障人民群众生命财产的安全，是为了赢得深圳这座城市发展的未来。