降成本是供给侧结构性改革的重要任务之一，也是有效缓解实体经济企业困难、助推产业转型升级、促进经济持续稳定健康发展的重要部署。近两年来，围绕降低税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本、物流成本，中央和地方政府出台文件、加快落实，取得了积极进展和初步成效，得到社会各界的认同和支持。但由于对“降什么、谁来降、怎么降”等问题认识尚不完全一致，实际工作中也出现了政策落实不到位、配套措施不完善、传导机制不顺畅等问题，造成部分地区和部分行业企业对降成本的感受度和获得感不高。因此，需要进一步澄清认识误区，推进降成本工作取得更大成效。

（一）

明确“降什么、谁来降、怎么降”

——关于降什么成本

首先，必须明确不是所有成本都能简单进行国际比较。我国实体经济企业成本总体偏高。但需要注意的是，受资源禀赋、发展阶段、经济体制、社会文化传统等因素的影响，企业成本构成差别很大，不能通过简单国际比较，做出一个国家和地区的某项成本偏高偏低的判断。

其次，必须明确不是所有成本都能降、都需要降。正是由于企业成本是多种因素综合作用的结果，降成本往往“牵一发动全身”，需要综合考虑，不能不顾实际地要求降低所有成本。劳动力、土地、能源成本是伴随资源禀赋变化和发展阶段提升而引致的趋势性上升成本，是实体经济企业必须承受的“硬成本”，短期通过政策调整或推进改革到位，可以减缓其上涨的速度和幅度，未来上涨压力仍很大。随着环境治理压力增加和生态文明制度不断完善，企业环境治理成本不断提高，已经成为不可逆转的趋势，也不能通过降低环保标准来降低。

——关于谁来降成本

首先，必须明确不是所有成本都应由、都能由政府降。实体经济企业成本很大程度上反映了不同经济主体间的收入分配关系，比如税费体现政府与企业之间的收入分配关系，融资成本体现实体部门与金融部门之间的收入分配关系，用工成本体现资本与劳动之间的收入分配关系，能源原材料成本体现实体经济上下游行业之间的收入分配关系。在降低实体经济企业成本中，政府可以通过降低税费负担、引导资金流向实体经济、优化生产经营环境等来帮助企业降成本。企业则可以通过改变生产投入结构、提高技术创新水平、改变生产组织方式、提高管理效率等内涵挖潜方式降低成本。

其次，必须明确不是所有成本都应由中央政府降。即便可以通过政府降低税费、优化环境来帮助企业降低的成本，也不是所有成本都应由、都能由中央政府降。我国实行中央统一领导、地方分级管理的制度。而且，中央出台的降成本措施往往原则性大于操作性，许多重要措施需要地方出台配套措施、细化落实。

——关于怎么降成本

首先，不能只顾降成本的短期效果。降成本政策必须统筹考虑、缜密设计，避免给国民经济和社会发展带来其他不良影响。如，降低税费是降低企业成本的直接途径，但在当前经济下行压力大的背景下，减税加剧财政收支矛盾，处理不好将影响财政可持续发展。又如，一些地区和企业变相降低人工成本，必然影响居民收入和消费，长远看不利于扩大内需尤其是消费需求。

其次，不能为降成本而降成本。降成本的目的是降本增效，通过为企业“松绑”减负，给有市场前景的企业提供休养生息和转型升级的环境。出台政策措施时，不能就降成本论降成本，要把引导企业转型升级和提高市场竞争力放在首位。

再次，不能“一刀切”降成本。企业成本与所处地区的产业结构和配套条件、自身所处行业和发展阶段密切相关。不同行业的景气变化、行业特性和市场结构不同，不同地区的产业结构、资源禀赋、区位条件不同，决定了企业成本千差万别，也决定了不同企业对成本上涨的承受能力和降低成本的诉求不尽相同，进而决定了出台政策不能“一刀切”。

（二）

多管齐下推动“降成本”走向纵深

企业成本构成的复杂性和差异性，降低成本涉及因素的系统性和关联性，决定了降低实体经济企业成本的长期性和艰巨性。下一步，应在明确“降什么、谁来降、怎么降”的基础上，围绕降低税费负担、融资成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本和物流成本，明确重点，完善政策，强化落实，健全机制，努力扩大政策作用空间，有效降低实体经济企业成本，增强经济持续稳定增长动力。

以理顺收入分配关系为重点，加大减税、降费和降低要素成本力度。加快理顺政府与企业、虚实经济部门、生产要素间及上下游企业间等的收入分配关系。如，抓住税费负担重、要素成本偏高的主要矛盾，按照普惠性减税、普遍性降费的思路，清理规范行政事业性收费和政府性基金，规范各类运输和服务收费行为；清理和减少银行涉企信贷的各类附加条款和中间环节收费；深入推进电力市场化改革和输配电价改革等。

以“内涵挖潜”为重点，发挥企业的主导作用。坚持“内外结合”，政策引导与企业主导并重。既要加快完善制度和政策，为企业轻装上阵和转型发展创造良好的外部环境，更要充分发挥企业的主观能动性，引导企业提高技术、工艺和管理水平，发展新技术、新模式、新业态，增加产品品种、提高产品品质、创立知名品牌，提高对成本上升的消纳能力和市场竞争力。

以要素市场化改革为重点，发挥好市场的决定性作用。针对当前要素成本偏高的问题，应加快要素市场化改革，构建统一开放、竞争有序的劳动力市场，建立城乡统一的建设用地市场，推进能源体制改革，引导劳动力、土地和能源成本趋于合理。发挥市场在降低企业融资成本中的决定性作用，一方面，在坚持稳健中性的货币政策操作，保持流动性合理充裕的前提下，完善中央银行对市场基准利率的引导和调控机制；另一方面，加快完善多元化信贷供给主体和多层次资本市场，拓宽企业融资渠道。

以强化落实为重点，形成中央和地方降成本的整体合力。引导各地加强对中央降成本政策的落实，坚决杜绝在取消部分行政事业性收费或政府性基金的同时，变相创造出其他费用项目，在降低制度性交易成本中“明修栈道，暗度陈仓”等现象。增强中央和地方降成本政策导向的一致性，敦促地方切实按照中央政策要求，以市场手段而不是用行政手段来降低企业用能、用地等要素成本和其他成本。

以完善政策和制度体系为重点，提高降成本政策的关联配套性和针对性。推动简政放权改革从分头分层推进向纵横联动、协同并进转变，加强中央地方间“纵向贯通”和部门间“横向联通”，推动同一重要事项所涉及的部门、地方同步放开、同步下放，进一步降低制度性交易成本。加快完善财税体制，多措并举缓解财政收支尤其是地方财政收支压力。加大职工基础养老金和医疗保险的全国统筹力度。结合我国产业结构调整优化方向及不同成本的属性特征，引导相关部门和地方政府对不同地区、不同行业和处于不同发展阶段的企业制定针对性和操作性强的政策措施。（作者系国家发展改革委经济研究所副所长）