我国农业保险发展已取得巨大成就，但农业保险在发展中也存在较为突出的问题。主要表现为：基于一家一户承保理赔的传统产品及其经营模式与农户小规模分散经营之间不相容，产生了成本高昂与违规行为严重的问题，损害了农户的利益和政府通过农业保险分散农业风险的政策目标。对此，有必要创新农业保险经营模式，适应农业发展的需要。

目前存在的问题

在实践中，农业保险（尤其是种植业保险）的经营模式通常具有两个典型特征：一是产品一般基于个别农户的多风险保险。保险公司要按照农户的不同损失程度比例赔偿，且最大赔偿限额随着农作物的生长期而变化。这就意味着在理论上应该做到承保到户与理赔到户。二是政府有关部门行政推动，包括从省到市、县、乡镇和村的层层组织与发动，在理赔过程中参与沟通与谈判等。目前这种经营模式产生了成本高昂与违规行为严重的问题，不利于农业保险的可持续发展。

一是成本高。基于个别农户的多风险保险的经营成本高昂，使农业保险面临巨大的可持续发展压力。同时，理赔环节也成本高昂。按照基于个别农户的多风险保险的理赔要求，保险公司必须在不同的时间点进行三次查勘定损，查勘量巨大，定损手续繁琐，成本支出巨大。

二是违规行为严重。目前农业保险主要依赖行政的力量推动，以降低承保和理赔成本，但由于对地方政府相关部门的行政权力约束不够以及保险公司自身内控不足，造成虚假承保、虚假理赔和虚假费用等违规问题相当突出。虽然保险监管部门不断加大监管力度，对部分保险公司在农险领域的违法违规行为进行严厉的处罚，并于2016年开展了农业保险专项治理整顿工作，但通过编造保险事故或是扩大部分农户损失程度进行赔付、赔款用于返还代垫保费等问题仍然屡禁不绝，不仅损害了农户的利益，而且难以发挥农业保险的政策效应，从而危及农业保险发展的根基。

现存问题的成因

目前农业保险的经营模式在某种程度上陷入了“违规经营找死，合规经营必死”的两难困境。即对基于个别农户的多风险保险产品来说，如果在小规模分散经营状况下运作，则经营成本很高，面临巨大的可持续发展压力。如果在行政的力量推动下经营，则非常容易发生违规现象，严重伤害农业保险的声誉，与农业保险的政策目标相悖。农业保险经营模式出现问题的根本原因在于，我国农户以小规模分散经营为主的国情与传统农业保险产品之间不相容。

一是传统农业保险产品的可持续发展要求规模化经营。对于传统的多风险保险产品，规模化经营是其发展的先决条件。规模化农户由于种植面积大，可以有效降低农业保险的交易成本，提高农业保险的可持续发展能力。国际经验也表明，采取多风险农业保险（MPCI）产品经营相对成功的国家往往其农场经营规模较大。

二是小规模分散经营造成传统农业保险产品不可持续。近年来，虽然我国新型农村经营主体发展迅速，但规模化经营的实际占比仍然较为有限。小规模分散经营仍然是我国农业的主导性经营形态。相应的，每份保单的承保面积相当有限。2015年，农业保险承保主要农作物0.964亿公顷，参保农户户次2.29亿。据此计算，每户次承保面积仅为0.42公顷（约为2.56亩）。在这种情况下，农业保险承保和理赔的成本都很高。为了降低经营成本，实践中市场主体大多依靠地方政府推动农业保险发展，这使得在行政权力约束不足的情况下出现了很多违规行为。

对模式创新的建议

为实现农业保险经营模式创新，应建立普惠性农业保险体系，以指数保险取代传统的农业保险产品，降低交易成本，提高供给效率，从而增强农业保险的可持续发展能力。

一是建立普惠性农业保险体系。

普惠性农业保险体系的核心是，“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”，即由政府全额补贴保费，提供最基本的风险保障，农户可以根据需要通过额外缴费提高保障水平。如上所述，在小规模分散经营占主导的农业经营模式下，向农户收取保费的成本异常高昂，甚至保险公司的承保成本已经超出了农户的自缴保费，不符合经济效率的原则。因此，对农户的缴费实行全额补贴，可以降低承保环节的成本。同时，也在一定程度上遏制农业保险经营中的虚假承保、虚假理赔等违法违规行为。

建立普惠性农业保险体系也是发达国家的重要经验。美国的巨灾保险就是联邦政府为农场主提供的最基本风险保障的普惠性农业保险产品。农场主一般都在巨灾保险基础上，额外缴费购买保障程度更高的保险产品。我国可以借鉴美国的经验，创新农业保险的经营模式，探索建立普惠性农业保险体系。

二是以指数保险取代传统的农业保险产品。

传统的农业保险产品要求核保到户、验标到户、查勘定损到户，在小农经济条件下经营成本非常高，在实践中难以规范运作。因此，要进行农业保险的产品创新，应主要以指数形态的保险产品取代当前的物化成本保险。

指数保险（包括区域产量保险和天气指数保险等）将损害程度指数化为特定区域农作物的平均产量或是气象数据指标，其赔偿基于预先设定的参数是否达到触发水平，而非实际损失，因此通常不需要核保到户、验标到户、查勘定损到户。可见，指数保险本质上是通过产品创新，将小规模分散经营的农户聚合成虚拟的规模农场，从而有效降低农业保险在承保、定损以及赔付环节的成本。

在选择合适的产品形态方面，印度农业保险经营的经验提供了很好的启示。和我国类似，印度也是小农经济占主导地位。由于农户的经营规模有限，印度主要发展区域产量保险和天气指数保险。印度的经验表明，农业保险产品形态的选择要与农户的经营规模相适应。为了适应小规模分散经营的基本国情，我国应创新农业保险产品形态，克服传统农业保险产品经营成本高的不足。

需更多政策支持

首先，财政要加大对农业保险经营模式创新的支持。

一是将指数保险纳入中央财政补贴范围。这样可以鼓励市场主体积极探索以指数保险取代物化成本保险，促进农业保险的产品创新，推动农业保险经营模式的转型。

二是为构建普惠性农业保险体系提供补贴。实施普惠性农业保险后，财政需要新增加两部分补贴资金：目前农户约20%的自缴保费、可保种植面积全面覆盖后新增加的保费补贴。通过增加对农业保险的保费补贴，可以同时推动农业补贴的市场化改革。另外，值得指出的是，如果用指数保险产品取代传统的农业保险产品，则由于指数保险产品的费率较低，财政因此支出的保费补贴可能会少很多。

其次，促进与指数保险发展相关的基础设施建设。发展指数保险要求具备很高质量的数据。比如，对于天气指数保险，产品开发需要质量可靠、不易篡改、可以自动获取的气象数据。但我国地域辽阔，地面气象观测站点分布不够充分，制约了天气指数保险的发展。因此，要增加气象站点建设，完善与指数保险发展相关的基础设施。同时，统计、农业、气象等部门要加强协调与合作，通过数据共享以及校验，提高数据的可得性与真实性。

再次，降低农业保险经营模式创新的制度风险。政府全额补贴保费后，农户对于最基本的风险保障不再缴费，这有可能进一步弱化农户在农业保险治理结构中的角色，从而使得政府、公司、农户之间缺乏利益制衡与协调机制。因此，要进一步完善《农业保险条例》，有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界，同时促进农民参与农业保险制度的运行和监督。

（作者系国务院发展研究中心金融研究所教授、博士生导师）