“小马拉大车”已成为经济发达镇继续发展的掣肘。《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》的出台，意味着强镇扩权将成为国家重要的发展理念之一。国家将从完善我国城市体系入手，打造经济发展新动力——

“小马拉大车”“紧身衣穿在肥胖的身体上”，这是对我国加快推进新型城镇化建设中，部分特大镇已具备城市的体量和特征，但在机构设置和经济社会管理中仍只享有镇一级管理权限的写照。

为破解这一困局，中共中央办公厅、国务院办公厅近日联合印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。《指导意见》明确，经济发达镇要加快构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力。

有关专家表示，加快推进经济发达镇行政管理体制改革，有利于进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

强镇扩权成发展理念

改革开放以来，我国各地陆续出现了一批人口和经济规模特别大的镇，很多经济发达镇已经具备了城市的体量和特征，有的达到甚至超过中等城市规模。这些镇在结构设置和管理权限上存在诸多制约，造成了“小马拉大车”的困境。

“这些城镇的规模已经非常大，但在管理权限上仍然严格按照乡镇的标准，这很不利于小城镇进一步发展。”国家发展改革委规划司司长徐林说。

“中西部地区也有一些镇发展基础较好，占所在县域经济比重很高，发展潜力很大，但政府功能不完善、权责不对等、公共服务薄弱等问题突出，制约了其进一步发展。”中央编办有关负责人表示。

此次印发的《指导意见》明确，要以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制。

浙江大学中国西部发展研究院常务副院长董雪兵对媒体表示，《指导意见》的出台，意味着我国将迎来以经济发达镇行政管理体制改革为核心的时代，强镇扩权将成为国家重要的发展理念之一。决策层高度重视、政策密集出台，明确释放出国家将从完善我国城市体系入手，打造经济发展新动力的重要信号。

着重扩大经济社会管理权限

“经济发达镇虽然经济块头大，人口规模也大，但仍然只是镇的建制，好比一个大人穿小时候的衣帽。”国家发改委城市中心学术委秘书长冯奎说，经济发达镇有很多企业，但镇里没有审批权限，企业需要到县里甚至省市去办审批，这个过程就可能会影响地方经济发展。

《指导意见》明确，将扩大经济社会管理权限，特别是根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。

“设立镇级市，可能会增加行政层级，影响我国现行的行政区划基本格局，使机构编制和行政成本大幅增加。”中央编办有关负责人表示，从试点地区的实践经验看，在行政建制不改变的前提下，制约经济发达镇的体制障碍是可以通过行政管理体制改革创新解决的。推进经济发达镇行政管理体制改革，关键在于扩大管理权限、创新体制机制和完善政府功能，在保持基层政权管理灵活和低行政成本优势的同时，增强其发展内生动力。

董雪兵认为，进一步扩大经济社会管理权限，有望带动经济发达镇进一步吸纳人口，激发内生动力，充分发挥对周边的辐射带动作用。

《指导意见》还明确，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮认为，我国地方各级政府的机构设置、管理权限、财政收入是与其行政级别挂钩。特大镇原有的乡镇一级行政级别机构设置无法满足行政管理的需要。在没有得到与其发展水平相适应的行政管理授权的情况下，容易导致行政效率不高的情况，不利于新型城镇化的推进。

探索符合实际的财政管理模式

《指导意见》明确，要按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。

扈志亮分析说，特大县人口密集，外来务工人口较多，政府往往在公共服务、社会管理方面承担更多责任。一些管理权限下放以后，将带来行政区划升格、人员和编制膨胀，进而增加财政支付压力。因此，在扩大经济社会管理权限的改革中，财权与事权的下放应该同步推进。

《指导意见》明确，要结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政分成办法。落实支持农业转移人口市民化的若干财政政策，促进基本公共服务均等化。建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。有条件的地方可安排专项资金对经济发达镇给予支持。鼓励金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构、村镇银行等新型农村金融机构，为城镇建设发展提供金融服务。

有关专家建议，由于特大镇的财政收入通常比较多，可以降低其上交上级政府的财政收入比例，以满足其更多的财政支出需求；在风险可控范围内，可以允许特大镇更多举债，满足其加大基础设施建设等方面的需求。此外，在过渡期，可以考虑由中央政府给予地方财政专项补助，以提升地方特大镇体制改革动力。