建立地方政府性债务风险应急处置预案，是地方债风险管理链条的重要一环，有利于防范财政金融风险。但是，机制的建立并不代表危机已经发生，而是具有政策储备意义。此外，此次引入的财政重整计划实际是对政府预算及资产的一种重新安排，与企业债务重组是不同的概念，也不是国外的政府破产计划

11月14日，国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置作出总体部署和系统安排。同时，经国务院批准，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》。

意在“未雨绸缪”

《预案》对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排，建立了预警和分级响应机制，并严格风险事件责任追究。

“实施地方政府债务风险防控，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益。”财政部有关负责人表示。

近年来，我国积极构建规范的地方政府举债融资机制，严格实施限额管理，将政府债务全部分类纳入预算管理，并开展风险评估和预警，既发挥了政府规范举债对经济社会发展的积极作用，又有利于防范财政金融风险。

《预算法》规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也要求，“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”。

中国社科院财经战略研究院研究员张斌认为，当前我国地方政府性债务风险总体可控，建立应急处置机制，并非已出现了需要紧急应对的地方政府性债务风险。“出台《预案》是落实《预算法》相关规定的重要举措，也是加强地方政府债务管理的一个必要制度安排，带有‘政策储备’的用意。”他说。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚也认为，出台《预案》并不代表危机已经发生，而是对地方政府性债务提前设置的一种程序性制度安排，能有效加强地方政府性债务管理，保护债权人的合法权益。

财政部有关负责人表示，当前地方政府债务领域也出现了一些新问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

“图之于未萌，虑之于未有。建立地方政府性债务风险应急处置机制，是防范和化解财政金融风险的重要举措。”该负责人强调。

风险分四等级

《预案》明确了适用范围：纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

依据相关法律规定，《预案》区分不同债务类型提出处置原则，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。其中，地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任，非政府债券形式的存量政府债务、存量或有债务、新发生的违法违规担保债务等，则根据具体情况依法处理。

实施地方政府性债务风险应急处置，坚持分级负责、及时应对、依法处置的原则。“省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。”《预案》规定。

根据《预案》，地方政府性债务风险事件是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

《预案》建立了分级响应机制。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

同时，建立地方政府性债务风险责任追究机制，依据《预算法》《银行业监督管理法》等法律以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等有关政策规定，针对不同地方政府性债务风险事件，适时启动责任追究机制。地方政府对相关责任人员实行行政问责和追究法律责任，银监部门应当对银行业金融机构相关责任人员依法追责。省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。

“《预案》中分类处置、分级响应、责任追究等一系列规定，能促进地方政府更加规范、谨慎地举债。同时，也能使银行等相关债权人预知可能面临的后果，更加审慎地决策。”赵全厚表示，周密的制度安排有助于在风险事件发生时以最小代价有序处置，避免更大的不必要损失。

引入财政重整

颇受关注的是，《预案》引入了财政重整计划。财政重整是指债务高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

“实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采取的做法。”财政部有关负责人表示，地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府提供基本公共服务。

《预案》规定了财政重整的主要措施。包括：

一是拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府性资源收益。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后再行恢复。

二是优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减，包括压缩基本建设支出、压缩政府公用经费、控制人员福利开支、清理各类对企事业单位的补助补贴、暂停土地出让收入各项政策性计提等。

三是处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

四是申请省级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。

张斌认为，财政重整计划实际是对政府预算及资产的一种重新安排，与企业债务重组是不同的概念，也不是国外的政府破产计划。

“财政重整计划通过对政府财政内部整顿，加强规范财政管理，促进开源节流，提高政府偿债能力，有助于保护债权人利益。”张斌说。