编者的话 为深入贯彻落实党中央、国务院关于实施新一轮东北地区等老工业基地振兴战略的决策部署，《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案（2016—2018年）》新近印发，明确了围绕着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生四大核心任务的137项重点工作，以及对东北振兴有全局性重要影响的、能够有效补短板和培育新动能的127项重大项目。保障东北振兴三年滚动实施方案的稳步实施，推动实现新一轮东北振兴，关键是要破除结构性和体制性约束，找准突破口，打好组合拳，再造新优势。

正确认识实施东北振兴战略以来的成效与问题

自2003年国家实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，总体上取得了明显成效，为全面振兴东北老工业基地奠定了良好基础。十多年来，围绕城镇社会保障体系改革、厂办大集体改革、棚户区改造、资源枯竭型城市转型等方面，国家针对东北地区出台了若干重大规划和配套政策，实施了基础设施、生态保护、基本公共服务、产业转型升级、城市环境和功能改善等领域相关重大项目，投入了大量的资金和技术，有力促进了东北地区经济社会发展，东北地区发展的面貌和水平发生了明显的改进。

但同时也应该清醒认识到，东北振兴战略只是取得阶段性成效，许多深层次问题没有发生根本性改变。东北地区重化工业占工业比重、国有企业占规模以上企业比重、固定资产投资占GDP比重“三个比重”仍然偏高，产业结构层次不高、市场竞争力不强的形势严峻，对外开放水平低、创新创业能力弱的现象普遍存在，行政管理效率低下、体制机制不顺、思想观念落后的问题突出，东北地区内在的发展动力尚未形成，较为严重地制约了东北地区今后的全面振兴。

“十二五”后期以来，国际金融危机持续发酵带来的影响不断加大，我国经济发展也进入了新常态，东北地区经济下行较快，经济增速位居全国最低的板块，这既不利于东北振兴战略的持续稳定推进，也不利于国家全面建成小康社会目标的顺利实现。这就需要及早扭转东北地区持续下行的态势，摆脱传统的路径依赖和恶性循环，促进东北地区尽快走上全面振兴的良性轨道。根据《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，“十三五”时期东北地区要保持经济中高速增长，同步实现全面建成小康社会目标，到2030年建设成为全国重要的经济支撑带。为此，必须破除结构性和体制性约束，闯出一条新形势下老工业基地振兴发展新路。

加快需求、产业、企业“三大结构”调整优化

第一，从“三驾马车”需求结构来看，稳步扩大消费、净出口对于经济增长的贡献，降低经济增长对于投资的依赖度。

利用当前东北地区固定资产投资增幅下降的时机，着力优化新增投资的结构，削减产能过剩领域的低效和重复投资，重点扩大有利于创造新供给和满足新需求、弥补公共产品和公共服务短板、促进先进产业、技术和业态发展的有效投资，不断提升投资的效率和效益，大力推广PPP合作模式，继续保持投资规模稳定增长，发挥对于经济增长的关键作用。

进一步增强城乡居民消费能力，在保持就业稳定和收入提高的基础上，加强消费环境改善、消费金融培育等配套条件保障，引导城镇居民消费升级换代，扩大个性化、特色化、绿色化新消费的规模，保持城镇居民消费规模和增速稳定增长。挖掘农村居民传统消费潜力，积极培育适应农村市场需求的消费新业态，发挥农村居民消费对于消费增长的接续性贡献作用。积极创造条件扩大健康、养老、休闲、信息等新兴消费需求，吸引国内外游客扩大在东北地区的消费领域，促进消费规模扩大和层次提高，稳步提高消费对于经济增长的贡献率。

发挥东北地区对外开放区位优势，拓展进出口贸易产品规模和国别范围，加快提高东北地区全方位开放水平。利用国家实施“一带一路”战略和中蒙俄经济走廊建设重大机遇，依托东北在轨道交通、汽车制造、航空装备等领域的优势产能，加快国际产能合作，带动产品、技术、工程和劳务的多元化输出，促进东北地区进出口贸易实现“大进大出”和“优进优出”并重，提高出口对于经济增长的拉动作用。

第二，从三次产业结构来看，逐步提高三产占GDP比重，稳步降低二产和一产占GDP比重，不断提升三次产业结构层次水平。

加快制造业结构优化提升，扭转原有低端和粗放的增长模式，坚持质量和效益型增长，不追求规模和速度的过快增长，保持制造业占GDP比重稳定或有所下降。加快培育壮大一批高技术产业、先进制造业和战略性新兴产业，提高制造业科技含量、附加值和市场竞争力，带动传统重化工业结构升级优化，培育壮大资源型城市接替性产业，加快形成优势技术、知名品牌和龙头企业，做长、做强有竞争力的产业链条和产业集群，促进整个制造业结构层次提高。

积极培育现代服务业，优化提升传统服务业，加快生产性服务业和制造业融合，保持服务业快速增长，促进服务业扩大规模、优化结构和提质增效并重。大力推广应用“互联网+”、物联网、电子商务、大数据等新兴技术和业态，加快壮大健康养老、家庭服务、文化创意、节能环保等新兴服务业，强化生态旅游、民俗文化、特色饮食等传统服务业的优势，稳步提高服务业对于经济增长和就业的贡献率。

强化东北地区大农业特色优势，加快发展现代高效生态农业，着力提高农业生产规模化、机械化、标准化和组织化水平，促进农村一二三产业融合发展，实现农业稳定优质高效增长。利用“十三五”国家实行耕地轮作休耕时机，加强黑土地保护和高标准基本农田建设，优化产品种植结构，提高绿色、有机农产品规模和质量，促进东北地区朝着精致农业、品牌农业和安全农业方向发展。

第三，从企业所有制和规模结构来看，加快培育壮大民营经济和外资企业，特别是培育一批充满活力的中小微企业，降低国有企业的比重。

加快国有企业改革步伐，合理收缩和集中国企的生产经营领域，着力提升国企的综合竞争力。大力发展混合所有制经济，有机融合国有企业的实力优势和民营经济的效率优势，着力破解“玻璃门”和“弹簧门”怪圈，有效实现东北地区企业所有制结构的多元化。

积极培育充满活力的民营和外资企业，加强产业配套和服务改善，提高行政审批效率和透明度，切实降低税费、用能、用地等有形成本和制度性交易等无形成本。全面落实国家对于中小微企业发展的扶持政策，加强中小微企业与国有企业的关联配套，积极培育基于新兴业态、新型技术、灵活就业的中小微企业，切实发挥民营经济对于国有大型企业的竞争、补充和支撑作用。

以重点领域为突破推动体制机制改革创新

推动东北地区体制机制改革创新，可选择政府职能、国有企业、人才建设、军民融合四个领域作为突破口。

一是推动政府职能转变，切实提高行政管理效率和透明度。按照简政放权、放管结合、优化服务的新要求，大幅度清理和削减审批事项和环节，积极推广集中受理、限时办结等一站式并联审批模式，切实提高审批效率和服务质量。明确各级政府部门的权力边界、责任边界和权责分工，制定落实负面清单、责任清单和权力清单，加强政府部门之间的纵向和横向协调。着力提高东北地区政府部门的民主科学决策水平，严格执行集体决策、专家咨询、听证公示等决策程序，增强政府部门决策的规范性和严肃性。加强依法行政和信用体系建设，重点在财政补助资金分配、工程款拖欠、税费减免等方面遵守合同，打造法治政府和诚信政府，为东北地区法制和信用建设发挥带头和示范作用。

二是推动国有企业深化改革，增强国有企业活力和抗风险能力。全面落实《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，选择一批重点行业和企业开展公司法人治理结构、薪酬分配制度、内部用人制度、国有资产管理体制等方面的改革探索。推进国有企业混合所有制改革，根据不同行业和企业类型制定不同策略，不搞一刀切和“拉郎配”。重点支持非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式参与国有企业改制重组，鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式与非国有企业进行股权融合和战略合作。集中力量化解东北地区国有企业的历史负担，加快剥离企业办社会职能，继续推进厂办大集体改革，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。明确各类国有企业深化改革的路线图、时间表和任务清单，探索国有企业深化改革和转型发展的新机制和新模式。

三是推动人才建设改革创新，营造人才聚集创业的氛围。东北地区人口多年净流出，其中很大比重为青壮年劳动力和各类人才，损害了东北地区的发展动力和士气。应加快完善人才培养和使用的机制，为企业家、科研人员等创造干事创业的条件，进一步扩大就业创业机会，制定出台政策措施吸引国内外各类人才聚集回流，重点加强企业家和创新型人才的引进扶持。改善“双创”生态环境，建立包容、多元、融合的人才环境，形成“引得来、用得好、留得住”的有效机制。加强政府机构人才培养和有效使用，消除政府公务人员懒政、怠政的土壤，通过挂职、进修、轮岗等多种方式，提高政府机构人才素质和履职能力。

四是推动军民融合创新发展，发挥军工资源优势对地方经济的带动作用。东北地区军工企业实力雄厚，技术和人才优势突出，民用产业化潜力巨大，可通过推动军民融合创新发展，不断增强军民融合的广度和深度。加快落实中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》要求，促进军工企业技术转化和推广应用，加快建立军民产业链条衔接和配套协作，带动制造业科技含量和市场竞争力提升。

（作者系国家发展改革委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员）