上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室编制的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》（以下简称“上海2040”）日前出炉，对上海城市性质“定性”：至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。同时，确立上海到2040年的城市愿景：卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。

上海为什么需要一个新的城市总体规划？上一轮城市总体规划于2001年批准实施，每15年左右，随着世界格局和国家经济社会形势的发展，作为四个直辖市之一，立足于机遇和挑战，上海就需要重新审视城市的发展，为未来做好规划蓝图，这既是实施国家战略的需要，也是上海市民的期盼。开埠建市的一个半世纪以来，尤其是经历了改革开放30多年的快速发展，上海在历版总体规划的指导下，取得了瞩目的发展成绩。当今世界，全球化、市场化、信息化影响深远，城市化步伐加快，而城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势日趋明显，全球进入了转型新时期。而上海在城市功能转型、人口持续增长、环境资源约束等方面的压力日益凸显，上海未来必须突破发展瓶颈，当好“改革开放的排头兵、创新发展的先行者”，实现城市发展的模式转型，“上海2040”应运而生。

“上海2040”，这是一份多部门共同协作、多领域专家咨询、多渠道公众参与、多层次区域协调的城市总体规划，探索超大型城市“底线约束、内涵发展和弹性适应”的创新发展模式，明确牢牢守住人口、用地、生态、安全4条底线。浏览规划的字里行间，随处体现“留白”、“逆生长”等约束性、做“减法”的理念，完全不同于曾经只做“加法”、扩张性的规划模式。“这是摆脱过去的路径依赖，用底线约束倒逼转型”，上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、上海市规划和国土资源管理局局长庄少勤说。

比如人口规模，提出至2040年人口调控目标为2500万人左右。同时，根据全球城市开放发展的特点，在常住人口基础上，以实际服务人口（包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客等）的不同需求进行公共资源配置，提高城市“以人为本”的保障能力和适应能力。

比如用地负增长，提出至2040年，本市规划建设用地总规模从原土地利用总体规划确定的“天花板”3226平方公里，削减到3200平方公里，其中还包括200平方公里的“留白”。在全市规划建设用地总规模锁定和生态保护控制线、永久基本农田基本落地的前提下，全市层面划定城市开发边界2765平方公里。更加注重陆海统筹开发、城市的立体开发和地下空间分层利用，促进土地节约集约利用。优化用地结构，合理减少工业用地比重，增加绿地、公共服务设施等用地的比例。

对于上海的城市空间布局，“上海2040”的勾画也与“底线约束、内涵发展和弹性适应”的思路一脉相承，提出构建开放协调的发展格局，控制中心城周边地区蔓延，发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。

“上海2040”明确，首先优化上海大都市圈格局，构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈，形成90分钟交通出行圈，突出同城效应；其次形成“主城区—新城—新市镇—乡村”组成的市域城乡体系，制定差异化空间发展策略。第三，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，依托城镇圈发展战略，实现郊区地区的城乡统筹发展。城镇圈以一个或多个城市（新城或新市镇）为核心，按照30至40分钟交通出行时间配置公共服务资源。规划形成23个城镇圈，包括15个综合发展型城镇圈、4个整合提升型城镇圈和4个生态主导型城镇圈。

此外，上海还将形成由“中央活动区、城市副中心、地区中心以及社区中心”构成的公共活动中心体系。中央活动区包括小陆家嘴、外滩、人民广场、南京路、淮海中路、西藏中路、四川北路、豫园商城、上海不夜城、世博—前滩—徐汇滨江地区、徐家汇、衡山路—复兴路地区、中山公园、苏河湾、北外滩、杨浦滨江（内环以内）、张杨路等区域，重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能。

城市副中心是面向市域的综合服务中心，兼顾强化全球城市的专业功能，包括9个主城副中心和5个新城中心以及2个核心镇中心。在中心城内继续提升五角场、真如、花木3个副中心的功能，并新增金桥、张江2个副中心。在宝山、虹桥、莘庄、川沙4个主城片区内分别设置主城副中心，实现主城区各片区的均衡发展。

在嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等5个新城内分别设置新城中心，在金山滨海地区和崇明城桥地区两个门户型节点城市分别设置两个核心镇中心，强化面向长三角和市域的综合服务功能，承载全球城市部分核心功能。地区中心包括主城区地区中心、新城地区中心和新市镇中心，结合轨道交通站点和枢纽设置，主要服务地方。