“粮食安全问题已经不是简单的供给量的安全问题，而是中国农业的产业安全问题和中国农民的就业与生计安全问题。所以，一方面要提高农业生产的效率和竞争力，另一方面也要充分地利用世贸组织规则中允许对本国农业实施的保护条款，构建一个既符合国际规则、又适合中国特色的农业支持保护制度。”在清华大学中国农村研究院日前举办的博士生论坛上，中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任、清华大学中国农村研究院院长陈锡文深入分析了我国粮食安全面临的问题。

缺乏价格竞争力是软肋

2012年底以来，我国粮食生产面临的问题是：产量连续增长，但价格却持续高于国际市场价格。

“造成这一现象的原因颇为复杂。”陈锡文分析说，首先，近年来，我国的土地租金、人工工资、投入品和农业服务等粮食生产成本持续上升。主产区粮食的最低收购价格和临时收储价格也在持续提升。其次，人民币汇率坚挺。与2005年相比，人民币兑换美元已升约25%，意味着以美元结算的国际市场粮食降价进入中国市场。第三，国际金融危机的影响持续发酵，通货紧缩导致全球大宗商品价格暴跌。到2015年底，国际市场以美元计价的大米、小麦、玉米、大豆的价格分别下跌32.3%、32.2%、44.8%和34.9%。第四，全球海运价格暴跌，散装粮食从美国墨西哥湾到我国广东黄埔港的运价，如今只相当于2008年时的三分之一左右。国际粮价跌、海运价格跌、美元兑人民币汇率跌，“三跌合一”，最终就体现为进入我国粮食市场的国际粮食价格大幅下跌。

“但这并不能说明我国的粮食生产步入困境。世界各国的资源禀赋差异极大，由此也导致了各国粮食生产成本各不相同。”陈锡文说，我国按照世贸组织的规则，达成了农产品市场对国际市场开放的管理制度，这主要是关税配额制度。在这一制度中，我国政府承诺，对进口的主要粮食品种（小麦、玉米、大米）实行关税配额管理，即对配额数量内进口的粮食实行1%的关税，而对超过配额进口的粮食实行65%的关税。我国承诺每年进口粮食配额的上限为小麦963.6万吨、玉米720万吨、大米532万吨。迄今为止，上述三大谷物的进口数量都未达到我国承诺的配额数量。由于有关税配额制度，能够进口到我国的三大谷物数量上是可控的，不超过我国目前谷物总产量的4%。

从2009到2011年，我国在小麦、玉米、稻谷这三大谷物上就已渐次成为净进口国了。如国内粮价继续按前几年的态势持续上涨，预计5年至7年，我国粮价将全面高于按65%关税征收后的进口粮食完税成本价，那就意味着关税配额制度的防线将全面失守。另外，近年来，一些不受关税配额管理的品种进口量激增，如大豆、大麦、高粱和玉米、酒糟、木薯等。这些在饲料行业作为玉米替代品的品种，构成了对我国玉米市场的严重冲击。2015年，进入我国市场的这些替代品高达3927万吨，再加上配额内进口的玉米约473万吨，合计接近我国当年玉米产量的20%。

“这就迫使相应数量的国产玉米失去了市场，不得不进入仓库。这是引发粮食产量、库存量、进口量‘三量齐增’的一大原因。”陈锡文说。

推动粮价形成机制改革

粮价是农民最为关注的话题。2004年，为调动农民种粮积极性，国家明确提出全面开放粮食收购和销售市场。此后，为避免出现“谷贱伤农”局面，国务院又制定了在主产区实行最低收购价的政策。2008年到2014年间，国家每年都适当调高最低收购价水平，这7年中，小麦的最低收购价提高了63.9%，稻谷的最低收购价提高了90%以上。国家于2007年和2008年又先后对东北三省和内蒙古的玉米和大豆实行了临时收储政策，到2014年，国家公布的玉米和大豆临时收储价格比最初实行时分别提高了60%和29.7%。

“这两项政策的初衷都是为了对市场价格形成顶托作用，但在实行过程中也产生了一些副作用，那就是对市场机制的干扰。”陈锡文认为。

一个突出表现是，最低价和临时收储价逐步演变成了市场最高价。在东北和内蒙古，由中储粮系统收购的玉米，随着玉米临时收储价格的提高其比重也在不断上升。在主产区，粮食购销市场成为“政策市”，多主体经营、多渠道流通的粮食收储市场实际上已不复存在。

另一个表现是，粮食加工企业陷入经营困境，如果按市场均衡价格不可能收到粮食，而购买按中储粮拍卖价出库的粮食，利润太低，出现了“麦强面弱”“稻强米弱”等现象。

为此，今年中央一号文件提出：“按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革”。

陈锡文表示，要加快改革玉米价格形成机制，让玉米价格由市场供求来决定，并以此引导农业生产区域布局和品种结构的调整，推动粮食的供给侧结构性改革。同时，要激活玉米购销多元化的市场主体，采取既有利于调动加工企业积极性，又有利于玉米去库存的相关政策措施，扩大加工企业对国内玉米的需求。此外，还要保障玉米生产者的合理收益，要研究出台符合国情和世贸组织有关规则的玉米生产者补贴制度，使农民在剧烈的市场波动中能够平稳渡过难关。