近来，各国负责投资政策的主管部门在鉴定投资者的“国籍”时颇感头疼，对投资政策的制定和实施造成了干扰。联合国贸发会议近日发布报告称，投资者的“国籍”问题已对各国外资政策形成了挑战。

众所周知，出于保护本土战略资产、促进相关产业发展以及社会文化和政治等因素考虑，主权国家在制定国别及国际投资政策时，往往会区别对待内资企业与外资企业，以及来自不同国家的外资企业，以确定对外资企业的准入限制以及最大持股比例，并限制外企经营范围，提出业绩要求。国际权威数据显示，目前有80%的国家在市场准入方面对外资设有股权限制，其中尤以传媒、交通运输、通信、公共设施、金融等行业对外资的股权限制最多。

众多的投资政策在实施中效果如何？贸发会议的研究认为，主权国家的投资政策和法规在执行和操作中缺乏实效，甚至大打折扣，其原因主要有二。一方面是跨国企业复杂的所有权结构导致其“国籍”日益模糊。跨国企业经常通过涉及多个实体的多层次所有权结构网络控制其海外分支机构。联合国贸发会议涵盖450万家外资企业的数据库显示，全球跨国企业超过40%的海外分支机构由其母公司通过复杂的跨境股权结构持有，这些跨境股权链平均涉及3个国家或地区。大型跨国企业更倾向于采用复杂的股权控制结构。在贸发会议跨国经营指数排名前100位的大型跨国企业中，每家公司平均在50多个国家拥有500多家分支机构，内部所有权架构平均多达7个层级，平均每家在离岸金融及投资中心拥有近70个实体。让政策制定者厘清如此复杂的所有权结构，确实是巨大的考验。

另一方面，在复杂的所有权架构下，外资企业直接所有者与最终所有者的国籍可能不同。研究显示，跨国企业超过40%的子公司及其他海外分支机构存在这一问题。其中，相当数量的外资子公司或分支机构由跨国公司通过东道国当地子公司间接持有，有不少分支机构系由跨国公司在第三国的中转投资形成的子公司持有，还有一些是通过海外子公司以“外资”的形式在本国设立的子公司。跨国企业通过冗长复杂的跨境所有权链条、第三地控股以及交叉持股、循环持股等手段，可以用远低于50%的少数股权控制海外实体，从而形成“事实上的控制”。

专家分析指出，造成跨国企业所有权结构复杂的原因不尽相同，或为业务扩大自然形成的，或为企业有意设计，以满足其海外上市、融资、税收等方面的需要。但这的的确确给主权国家的外资监管造成了重重麻烦。在外国投资者“国籍”日益模糊的情况下，很多基于企业所有权的管理措施，如对外资企业的准入限制以及最大持股权的限制等，不仅加大了执行难度，也增加了成本。同时，跨国企业通过第三国间接持股的模式及壳公司从事海外投资，可能扩大国际投资协定的覆盖范围，并可能对国际投资协定带来多边化的效果。

针对上述挑战，专家建议采取以下措施加以应对。一是提高信息披露要求，更好地掌握投资的最终所有者。二是重新评估基于所有权的国内及国际投资政策的作用及效果，在可行的情况下可考虑使用竞争、税收、产业发展等政策，代替对外资企业股权的限制政策。三是在国际投资协定中引入新的条款，如“利益拒绝条款”“实质性商业活动条款”等，防止外国投资者利用壳公司或复杂的所有权结构滥用国际协定给予外国投资者的权利。四是加强国际协调，特别是在有关“实际控制”、构成实质性商业活动的标准等问题上达成共识，并在甄别投资最终所有者等问题上加强合作。此外，各国应加强对投资、税收政策等方面的协调，鼓励并推动跨国企业采取更加简单、透明的所有权结构。