经济发展往往伴生着成长烦恼，有些城市热衷于“摊大饼”，导致“身体虚胖”“身材走样”。而形成城市开发实体边界，有望倒逼城市节约集约用地，实现更健康、更可持续发展——

国土资源部近日宣布，106个重点城市周边永久基本农田划定任务审核工作提前完成，新划永久基本农田面积560.39万亩，划定后永久基本农田面积1883万亩，平均保护比例由43%提高到61%。在这些重点城市带动下，今年年底前，我国全部城市将划定永久性基本农田边界。

给所有的城市画个“框”。这会给我国城市建设、耕地保护和房地产市场带来什么影响呢？

“先啃骨头后吃肉”

防止城市无序扩张

7月13日，中国政府网公布了《国务院关于南京市城市总体规划的批复》。9条批复意见中，明确要求控制城市规模，管控发展边界。

记者新近采访了素有“七山一水二分田”说法的杭州市，这里城市中心区规划面积非常有限。这些年，杭州市统筹规划城市用地，使有限的土地资源发挥出更大的效用。

这些城市的做法，代表了我国土地利用中的一个新思路，即核定总量、严控增量、盘活存量，通过划定城市周边永久基本农田等措施，保护耕地，防止城市摊大饼式的无序扩张。

2011年，国家“十二五”规划纲要首次提出要“合理确定城市发展边界”。2013年12月，《中央城镇化工作会议公报》提出城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划；2014年发布的《国家新型城镇化规划》明确要求严格控制城市边界无序扩张。2014年，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，明确要求北京、上海、广州等14个大城市划定边界。

今年年初，国土资源部部长姜大明在国土资源工作会议上表示，要分类推进城市开发边界划定，对特大城市、超大城市和资源环境超载城市加快划定永久性开发边界。

而且，此次城市边界划定是“先啃骨头后吃肉”，对特大、超大城市从严划定，尽快形成永久性开发边界；对成长性城市实事求是预留发展空间，逐步形成永久性开发边界。

“我们一改过去先易后难的通行做法，从重点城市周边入手，先难后易，按规模从大到小、空间由近及远、耕地质量由高到低的时间步骤依次推进。因为大城市遇到的问题往往更尖锐，这样才能形成空间硬约束，倒逼用地方式和经济发展方式转变。”国土资源部有关负责人表示。

确实，随着城镇化进程加快，“摊大饼”式的发展在很多地方已经成为常态。数据显示，2000年至2010年期间，全国城镇建成区面积的扩张幅度达到64.45%，远高于同期城镇人口45.9%的增长幅度。

“目前粗放利用土地现象普遍存在，尤其体现在新城新区建设和大广场建设上。”国土资源部土地勘测规划院院长助理张晓玲表示。

多年来，我国城镇化进程加快，但质量不高，其中一个重要原因就是城市规模、城市建设的低效外延扩张，脱离实际、贪大求洋的建设方式不仅严重浪费建筑空间和土地资源，而且不能对转型升级形成有效倒逼，导致转型发展动力不足。

耕地“红线”碰不得

统筹城乡方能良性增长

离开农村发展，城市发展就是无源之水、无根之木。统筹城乡发展，已经成为人们的共识。这些年，我国粮食生产形势平稳。但应该清醒地看到，未来一个时期我国粮食需求仍呈刚性增长态势，处于紧平衡状态。保障粮食安全是关乎经济发展、社会稳定的战略性问题。

专家表示，确立城市边界，划定永久性基本农田，是确保粮食安全的重要举措。中央提出，“十三五”期间要大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，巩固提升粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。实施“藏粮于地”战略，前提是保护好耕地，就要守住18亿亩耕地的红线，要把最优质、最精华的耕地划为永久基本农田，严格保护、永续利用。

在国务院最近批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》中，确定了全国15.46亿亩的基本农田保护目标。

姜大明表示，划定城市周边永久基本农田，形成城市开发实体边界，将倒逼节约集约用地，促进新型城镇化转型，在维护农民土地权益的同时，让城市居民“看得见山、望得见水、记得住乡愁”。基本农田与森林、河流、湖泊、山体等共同形成城市生态屏障，成为城市开发实体边界，好山好水好田将融入城市，融入百姓生活。

“地王”频现令人忧

盘活存量倒逼发展质量

今年，我国一二线城市地价飞涨，令许多市民无所适从。有业内人士预测，今年可能是历史上“地王”数量最多的一年。

北京、上海等地郊区土地接连拍出高价，其楼面价远高于在售楼盘的价格。而且，一些市场需求旺盛、库存低位的二线城市，也屡创“地王”纪录。统计显示，苏州、南京、杭州、合肥已经成为上半年高价地出现最频繁的区域。在此背景下，很多人担心，划定城市边界会不会导致土地供应趋紧，进而带动地价和房价飞涨。

有业内人士甚至提出，控制城市蔓延、防止低效利用和浪费土地资源已刻不容缓，但在人口红利减退、出口市场疲软的情形下，如果土地政策过于紧缩，对经济发展可能造成不利影响。

分析人士称，这要求土地部门能够密切关注房地产市场动向，在我国三四线城市房地产库存高企的背景下，一二线城市房价、地价飞涨要引起足够重视，在具体政策导向上要注意因城施策，切勿“一刀切”。

同时，一些城市也不断创新用地政策，做好盘活存量这篇文章。比如，5月1日开始实施《上海市城市更新实施办法》提出，在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间等。

在杭州，管理者提出土地“亩产倍增计划”，建立以亩产效益为核心的综合评价体系，促进经济转型升级。同时力图将工业和产业打通，创新性地提出国家鼓励支持的高新技术、战略性新兴产业等产业用地按工业用地相应比例出让。

此外，为使城市土地利用更加节约集约，“向下发展”也是一大方向。6月底公布的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》提出，2020年，不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作，开展地下空间普查，城市地下空间纳入不动产统一登记管理。

从人防工程到交通、市政、商服、仓储，由浅层至深层，由小规模单一功能地下工程发展为集商业、娱乐、休闲、交通、停车等功能于一体的地下城市综合体，未来在空间上可能再造一个“城市中国”。