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上一版3  4下一版 2016年7月14日 星期 放大 缩小 默认
政府债务:风险虽可控 管理不能松
本报记者 曾金华

近年来,我国政府债务,尤其是地方政府债务问题,一直受到国内外的高度关注。当前,我国政府债务率水平如何?风险是否可控?政府债务管理应该注意哪些问题?记者就此采访了有关专家学者。

适度举债“补短板”

近日,北京市政府成功发行了2016年第一批一般债券,总额约228亿元。这些资金将全部用于城市副中心建设、新机场建设、棚户区改造、环境建设、交通基础设施建设等重要工程和重点工作。

据统计,上半年全国共有30个省级政府和4个计划单列市政府发债超过3.5万亿元,接近2015年全年3.8万亿元的发行水平。这些资金支持了城市基础设施建设、民生项目工程等领域,“补短板”效应明显。

近年来,在经济下行压力加大的情况下,财政收支矛盾突出,通过适度举债拓宽融资渠道成为现实需求。“适度举债可以拓宽融资渠道,满足经济社会发展资金需求。在经济新常态下,我国实施积极的财政政策,今年还提高了赤字率,扩大发债规模,有利于弥补实施减税带来的财政减收,筹集资金‘补短板’,保证税制改革平稳推进。”中国财政科学研究院副院长白景明说。

今年我国赤字率由去年的2.4%提高到3%,全国财政赤字安排21800亿元,比2015年增加5600亿元。尤其受到关注的是,今年继续发行地方政府债券置换存量债务,且力度比去年有较大提高。

财政部有关负责人日前表示,总体来看,我国政府债务仍有一定举债空间。为落实中央“去杠杆”的改革任务,政府可以阶段性加杠杆,支持企业逐步“去杠杆”。

水平低于预警线

债务风险事关经济社会全局。近年来,我国持续加强地方政府性债务管理,2015年开始实施的新预算法建立了地方政府举债融资新机制。但是,前些年地方政府累积的存量债务如何处置,尤其是部分地方政府偿债压力较大的问题,仍是外界对地方政府债务风险的关注点。

我国政府债务总体水平如何?财政部发布数据显示,截至2015年末,纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元,地方政府债务16万亿元,两项合计,全国政府债务26.66万亿元,占GDP的比重为39.4%。加上地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务,按照2013年6月审计署匡算的平均代偿率20%估算,2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。

上述债务水平低于欧盟60%的预警线,也低于当前主要市场经济国家和新兴市场国家水平。“目前,我国地方政府债务风险总体可控。”财政部有关负责人表示。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣也表示,我国政府性债务的成因、用途和欧美、拉美国家政府债务主要用于消费性支出不一样,主要用于投向基础设施建设、支持城镇化等,形成了与债务相对应的优质资产作为偿债保障。同时,我国经济保持中高速增长,为债务偿还提供了坚实支撑。

“从资产负债表看,我国中央和地方国有资产雄厚,而且很多资产实现了证券化,变现能力强,有力保障了债务的安全性。”郑春荣说。

中国社科院国家金融与发展实验室分析显示,按宽口径匡算,到2014年底我国主权资产总计227.3万亿元,主权负债124万亿元,资产净值103.3万亿元。如果把流动性较差的资产扣除,按窄口径匡算,我国的主权资产净值也达28.5万亿元。中国社会科学院学部委员李扬表示,我国拥有足够的资产来应对债务风险,政府债务发生危机为小概率事件。

多措并举防风险

尽管风险总体可控,但防范和化解风险,仍是地方政府债务管理的重中之重。

近日发布的2015年审计报告显示,地方政府债务管理仍存在一系列不容忽视的问题。报告指出,有的地区仍违规或变相举债。至2015年底,浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额为153.5亿元。有的地方出现一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南等4个省份在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

“目前地方债务管理实际上是处于新旧机制的过渡期,存量和新增债务交织,同时一些地方财政收入压力较大,因此出现了一些不规范的举债融资现象。”白景明表示。郑春荣认为,审计报告查实的只是部分地方政府违规或变相举债的情况,全国性的数据目前并未发布,需要高度重视。

毫无疑问,加强地方政府债务管理需要多措并举,包括加强债务限额管理、强化地方政府债务监督、进一步完善地方政府债券发行管理制度、对高风险地区进行预警并督促建立债务风险化解和应急处置机制、加快推进地方融资平台公司市场化转型,等等。

白景明强调,地方政府发行债券应该避免盲目性,而是应根据“补短板”的需要有针对性地适度举债,同时应加强绩效评价和管理,切实规范发行管理。

“地方政府各类债务的统计口径应全面、系统、完整,这样才能使地方政府债务管理精细化、规范化。”郑春荣说。

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