国务院办公厅日前印发《药品上市许可持有人制度试点方案》，将在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川这10省（市）开展药品上市许可持有人制度试点工作，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

“建立药品上市许可持有人制度是我国药品注册制度改革的核心内容。”清华大学法学院卫生法研究中心、药事法研究所主任王晨光说，试点不仅有利于药品研发机构和科研人员积极创制新药，对于鼓励药品创新、提升药品质量也具有重要意义。以药品上市许可持有人制度试点为突破口，我国药品注册制度将由上市许可与生产许可的“捆绑制”，向上市许可与生产许可分离的“上市许可持有人制度”转型。

现行药品注册制度弊端凸显

药品是关乎人民群众生命健康的特殊商品。老百姓盼望用上“放心药”同时，也期待着更多“好药”进入市场。

“我国现行药品注册制度是上市许可与生产许可捆绑的管理模式，即只有药品生产企业才可以申请药品注册，取得药品批准文号。”国家食药监总局法制司司长徐景和说，在市场秩序尚未建立、社会创新能力有限、企业以仿制药生产为主的情况下，以药品生产为基础进行注册和监管尚有一定的合理性。然而，随着我国市场经济体制逐步完善，医药产业创新研发能力不断发展，人民群众对安全、有效药品需求不断增长的情况下，这种“捆绑制”注册管理的弊端日益凸显，已成为制约我国药品行业进一步发展的重要因素。

据了解，一些生产企业为追求市场效益，不断扩大药剂生产的品种或建设新的生产线，从而造成药品生产重复建设和生产设备闲置率过高的虚假“繁荣”。更有少数企业以剂型、包装、规格等不同为由重复申报批准文号，造成上市许可泛滥和闲置，影响我国制药行业的良性有序发展和创新。

此外，现行许可制度并未清晰界定药品生产者、经营者和医疗机构等相关主体的法律责任，导致其各管一段，没有对药品质量整个生命周期始终负全责的主体，既使患者权益得不到有效的法律保障，又无法保障药品质量整个生命周期的系统监控。

王晨光表示，“捆绑制”内在不足充分证明该制度与我国药品产业发展不相适应，不仅导致监管部门把大量资源浪费在低水平重复申报的审评审批上，无法形成药品全生命周期的有效监管、无力推动药品产业创新，也难以建立科学、有效的药品监管体制。

激发药品研发积极性

《方案》明确，试点行政区域内的药品研发机构或者科研人员可以作为药品注册申请人，提交药物临床试验申请、药品上市申请，申请人取得药品上市许可及药品批准文号的，可以成为药品上市许可持有人。

“这种机制下，上市许可持有人和生产许可持有人可以是同一主体，也可以是两个相互独立的主体。”王晨光分析说，根据自身状况，上市许可持有人可以自行生产，也可以委托其他生产企业生产。如果委托生产，上市许可持有人依法对药品的安全性、有效性和质量可控性负全责，生产企业则依照委托生产合同的规定就药品质量对上市许可持有人负责。这也是当今国际社会普遍实行的药品管理制度。

事实上，上市许可持有人制度与现行药品注册许可制度的最大区别，不仅在于获得药品批准文件的主体由药品生产企业扩大到了药品研发机构、科研人员，而且对药品质量自始至终负责的主体也更为明确，从而有利于提升药品质量、提高药品研发和创新的积极性。

据了解，药品从研发到获取批准文号需要巨额投入和较长周期，使得为报批产品而准备的生产线一直闲置。如果在报批过程中出现问题，那么此前投入的生产线就会变成一种浪费。

王晨光认为，药品上市许可和生产许可分离的管理模式，一方面有助于研发者获得和集中资金、技术和人力进行持续研究和新药研发；另一方面，有助于明确和强化研发者在药品研发、生产、流通和使用的整个周期中承担相应的法律责任，促使其不断改进和完善技术，保障药品安全。更重要的是，将有助于成为上市许可持有人的研发者通过技术转让、委托生产或其他形式生产药品，提高设备利用率，促进专业化分工，实现产学研紧密结合，改变我国药品研发投入不足的被动局面。

明确利益相关方责任

药品上市许可持有人制度试点标志着我国药品注册制度改革的深化，尤其是药品上市许可持有人制度中利益相关方的义务与责任进一步得以明晰。

《方案》提出，持有人是药品上市许可的责任主体，承担药品全生命周期的安全性有效性保证义务，包括注册、生产、流通、监测和评价、质量追溯、信息公开等，某些义务可以与生产企业进行约定，但最终责任由持有人承担。

对此，国家食药监总局高级研修学院专家杨悦认为，试点方案强化了申请人和持有人的主体责任，建立了药品质量安全责任追究的利益链条。这也促使申请人在选择研发、生产、销售等合作伙伴时将更加慎重，以避免日后出现药品质量安全法律责任纠纷，“可以预期，试点方案将有助于企业和个人行为规范和诚信体系的建立。”杨悦说。

对广大消费者而言，药品上市许可持有人制度也能更好地保障用药者的合法权益。简而言之，当批准上市药品造成人身损害时，持有人、受托生产企业、销售者将负有法律上的连带责任，消费者可以向其中任何一方请求赔偿；赔偿后，赔偿方再根据实际责任归属依法向负有责任的一方进行追偿。

“这种制度设计将消费者的合法权益放在了优先地位，无论出现问题的是药品生命周期中的哪一方，消费者利益都将首先得到合理维护。”王晨光表示，从药品研发生产的一般经验看，上市许可持有人是研发的主体，对药品的功效和质量有最透彻的了解，对生产、经营和使用都具有监管能力，因此将其定位为首要质量责任人完全符合药品风险控制的规律。