日前，山东省庆云县检察院因县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县法院提起行政公益诉讼。这是2015年7月全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案件。

今年1月6日，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，这是检察机关试点公益诉讼的“操作手册”。

发现公益诉讼案件线索501件

山东省庆云县检察院在审查某公司污水处理厂厂长涉嫌污染环境罪案件时，发现该公司在未通过环保设施竣工验收的情况下长期违法生产，排放大量污水造成环境污染。经查，庆云县环保部门虽对该公司多次作出行政处罚，但在监管过程中存在违法行为。检察机关根据规定向环保部门发出检察建议后，庆云县环保部门仍未依法正确履行监管职责。2015年12月16日，庆云县检察院在严格落实诉前程序后，依法对该县环保部门不依法履行职责，向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。

结合履行法律监督职责收集案件线索，是检察机关试点公益诉讼的重中之重。据了解，检察机关一方面从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手发现适宜提起公益诉讼，尤其是行政公益诉讼的案件线索；另一方面从对重点案件线索及时批转督办中发现线索。

据统计，截至去年底，试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索501件。

“检察机关对摸排出的案件线索会逐件进行严格审查，根据审查核实的情况进一步确定是否属于试点工作的领域和范围。”最高检民事行政检察厅厅长郑新俭表示，检察机关提起公益诉讼是以保护国家利益和社会公共利益为立足点。“如果国家利益和社会公共利益仍然遭受侵害，检察机关就依据规定适时提起公益诉讼。对不符合试点条件又属于法律监督职权范围内的线索，检察机关也将根据情况依法通过发检察建议等方式履行监督职责。”

启动诉前程序及时督促履职

日前，最高检发布15起检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例。记者发现，这批案例中有7个地方环保局和3个地方国土局因怠于履职被通报。

其中，江苏省宜兴市检察院在办理潘国良等人污染环境罪一案过程中，发现江苏联侨聚合材料有限公司违反法律规定，在未向常熟市环保主管部门提出申请转移危险废物亦未获得批准的情况下，擅自转移危险废物并交由无任何化工废料处置能力的个人处置。常熟市环保局在办理该案过程中存在履行职责不力的情形。2015年8月31日，宜兴市检察院向常熟市环保局发出检察建议提出，依法依规对江苏联侨聚合材料有限公司及其相关责任人员给予行政处罚，排查相关企业的生产经营状况，加强对相关企业危废监管等。

一个多月后，常熟市环保局对涉案公司依法进行行政处罚，责令该公司立即改正，停止违法行为，并处以罚款20万元。

诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的就是为提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源。

郑新俭介绍，在环境保护领域相关行政机关怠于履行职责的案件中，行政机关接受检察机关提出的检察建议，其纠正表现为：对污染及时进行处置防止损害扩大，对污染企业或个人给予行政处罚，对污染企业进行跟踪监管并督促落实环保措施，对相关案件线索依据相关规定移送公安机关，等等。

在检察机关办理的公益诉讼诉前程序中，行政案件居首。截至2015年12月底，试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件、行政212件。

“试点以来，检察建议的落实情况体现出回复更及时、采纳率更高、实际效果更好的新变化。”郑新俭表示，这些变化与行政机关因面临被检察机关起诉而主动纠错或履责有关，体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。

试点为修订法律提供参考

据了解，目前试点地区检察机关已向人民法院提起公益诉讼5件，人民法院均已立案，相关案件正在审理中。此外，湖北、吉林、安徽等地检察机关还就检察机关提起公益诉讼适用法律相关问题与省高院会签规范性文件。

“检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院应当受理，不能驳回起诉或不予受理。”中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授马怀德认为，检察机关提起公益诉讼的效力是建立行政公益诉讼制度过程中需要注意的问题之一。

对此，最高检新发布的《实施办法》明确，地方各级人民检察院认为同级人民法院未生效的第一审判决、裁定确有错误，应当向上一级人民法院提出抗诉。

检察机关提起公益诉讼在试点过程中也遇到了一些问题。郑新俭表示，问题主要来自两个方面：一是公益诉讼没有现成的经验，二是公益诉讼制度不完善。“比如，检察机关提起公益诉讼，其中有请求赔偿损失，这个损失的评估鉴定费用谁来承担、怎么出还需要进一步完善制度。”

另外，根据《实施办法》，地方各级检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼应当报最高检审查批准。这是否意味着检察机关提起公益诉讼的门槛提高了？对此，郑新俭表示，检察机关对所提起的公益诉讼履行审批程序，是试点阶段为了规范行使检察权，保证试点工作在法治的轨道上运行而采取的一项措施，并不会提高公益诉讼的门槛。“我们会根据试点情况进行总结，然后再来确定如何调整。”

中国人民大学法学院副教授喻文光指出，环境行政公益诉讼的成功实施和健康发展，除了自身制度和规则的建立与完善以外，还需要相关配套制度和措施的保障，例如行政程序、复议、诉前保全等制度。

“检察机关提起公益诉讼涉及民诉法、行诉法、人民检察院组织法等相关法律的修改完善，试点工作正是积累经验，为修订法律提供参考。”郑新俭表示，试点结束后，对经实践检验的、切实可行的经验做法，最高检将适时提出立法建议。