12月10日，财政部发布《政府财务报告编制办法（试行）》《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，以此规范权责发生制政府综合财务报告制度改革试点期间的政府财务报告编制工作。根据改革方案要求，2016年至2017年开展政府财务报告编制试点。

3项制度出台的背景是什么？编制政府财务报告有何重要意义？政府财务报告编制试点如何展开？记者就此采访了财政部国库司有关负责人和专家学者。

推进国家治理体系建设

编制政府财务报告是建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要基础性工作。党的十八届三中全会要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度，2014年新修订的《预算法》也对此进行了明确规定。2014年国务院发布的《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》，对这项工作进行了部署。

《办法》明确，政府财务报告以权责发生制为基础编制，包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门财务报告由政府部门编制，主要反映本部门财务状况、运行情况等；政府综合财务报告由政府财政部门编制，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等。

财政部国库司有关负责人表示，编制政府财务报告具有重要而深远的意义：首先，编制政府财务报告将推动政府资产负债管理水平迈上新台阶，通过全面准确反映政府资产负债状况，摸清政府“家底”，加强政府资产管理和债务风险防控，提高政府宏观经济决策能力与水平，促进财政中长期可持续发展；其次，通过准确反映政府成本费用，合理评价政府绩效，促进降低政府运行成本、提升政府运行效率；第三，编制政府财务报告将开启全面公开政府履责情况的新时代，通过提升政府财政透明度，满足各有关方面对政府财务状况信息的需求。

“编制政府财务报告是国家治理现代化的重要基础工作，可以为国家治理提供更准确的信息支撑，有助于科学决策，3项制度初步建立起较为完整的政府财务报告编制制度，使这项工作进入了可操作阶段。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

财务报告和决算报告各有侧重

相比较政府财务报告，公众更为熟悉的是政府决算报告。随着经济社会发展，仅实行决算报告制度已经难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，尤其是体现在无法全面准确反映政府负债、无法完整清晰反映政府资产等方面。

“政府财务报告和决算报告都可视为‘政府账本’，但它们内容反映的侧重点不一样。”中国社科院财经战略研究院财政审计研究室博士汤林闽说。

财政部国库司有关负责人也表示，三项制度颁布后，政府财务报告编制将成为各级财政和各部门的一项重要基础性工作，厘清政府财务报告和现行决算报告的关系，有利于这项工作的开展。

目前，财政部门编制本级政府财政总决算报告，各部门编制本部门决算报告，决算报告主要以收付实现制会计核算为基础，满足政府和人大等加强当年预算执行管理和监督的需要。

“政府财务报告制度建立后，财政部门编制政府综合财务报告，侧重反映政府整体资产负债状况和收入费用情况；各部门编制部门财务报告，侧重反映本部门资产负债状况和收入费用情况。”财政部国库司有关负责人说，政府财务报告主要为加强宏观经济调控、保障财政中长期可持续发展等决策服务。政府财务报告与决算报告两套报告体系并行，两者互为补充、有机衔接，形成科学、完整的政府财政财务信息报告体系。

清查核实资产负债至关重要

政府财务报告只有充分保证质量，才能真正发挥其对推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。

“政府财务报表数据来源是否清晰和完整准确，决定政府财务报告的质量”。财政部国库司有关负责人表示，《办法》对政府财务报表数据清查核实提出了明确要求。

据介绍，目前我国各级政府财务管理基础总体上还比较薄弱，直接导致政府资产负债数据的缺失。比如，我国政府多年来在公路、水利、市政等领域投入大量资金，形成了一大批公共基础设施资产，是政府提供公共服务的重要资源。但多数公共基础设施资产尚未纳入行政事业单位资产管理，很多资产价值底数不清、没有登记会计账，因此，需要对相关数据清查核实。

“政府各单位应全面清查核实单位的资产负债，做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符，特别是对于各单位代表政府管理的资产，各单位应全面清查核实，完善基础资料，全面、准确、真实、完整地反映。政府财政部门应清查核实财政部门代表政府管理的资产负债等，做到账实相符、账证相符、账账相符、账表相符。”财政部国库司有关负责人说。

汤林闽也认为，做好清查核实资产负债的工作至关重要，否则编制政府财务报告将缺乏坚实的基础。“这项工作十分艰巨，目前对各项资产、负债如何确认和反映，在理论上和实践上都存在不少争议，需要一步步完善制度与标准。”他说。