由于设立初衷和后续管理等因素，许多开发区建设往往注重生产功能、忽视生活功能，大量就业人口在开发区工作、在城区居住，城区房价高、就业地与居住地分离，影响到农业转移人口就地落户。通过土地管理制度、房地产供应体系、户籍制度和行政管理制度等的创新，使开发区由单一生产功能向城市综合功能转型，无疑能够推进农业转移人口市民化

“十三五”规划建议提出，“十三五”时期我国的“户籍人口城镇化率加快提高”。实现这一目标，主要途径是推进农业转移人口市民化，关键是推动有意愿有条件有能力的农业转移人口在城镇落户。

去年以来，尽管中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》已经明确了这一战略任务和重点举措，中央推进户籍、社会保障制度等改革的力度也在加大，目前已有25个省份出台了具体的户籍制度改革意见，但近3年户籍人口城镇化率年均提高在0.3个百分点左右，远低于1.3个百分点的预期。究其原因，主要是户籍、社会保障、财税、土地等涉及人口城乡间自由流动的综合配套改革合力还未形成，城市政府推动和农业转移人口自愿落户的积极性还未充分调动起来。对于城市政府而言，多数城市看到的是落户带来的财政压力、管理难题，没有上级政府相应的政策激励很难有实质性推动；对于农业转移人口而言，落户城镇既需要处置农村承包地、宅基地和集体资产权益的通道，又需要跨越落户门槛尤其是城镇住房这一最大门槛。因此，只有相关配套改革比较到位，才能最终解决这两个积极性的问题。

但土地、财政等一些关键性改革还需在试点基础上推开，这意味着形成比较完善的农业转移人口市民化制度环境可能还需要几年时间。另一方面，到2020年要实现1亿左右农业转移人口落户城镇，时间紧迫、压力巨大。当前亟需找到操作性强的切入点，使地方政府在市民化领域内事权和财力比较匹配，并能降低农民的落户和居住门槛。笔者认为，推动单一生产功能的开发区向城市综合功能区转变，是一个重要切入点。

目前，各类开发区是农业转移人口比较集中的地区。据2009—2013年版《中国开发区年鉴》，国家级经济技术开发区占全国新增就业岗位的25%以上，就业弹性系数远远高于全国平均水平，多数经济技术开发区以劳动密集型产业为主。作为外来人口集中的开发区，已经成为农业转移人口转移到非农产业、农村人口向城市集中的空间载体。但由于设立初衷和后续管理等因素，许多开发区建设往往注重生产功能、忽视生活功能，工业用地比例、居住用地比例呈现严重“倒挂”现象，使得产城脱节，大量就业人口在开发区工作、在城区居住，城区房价高、就业地与居住地分离，影响到农业转移人口就地落户。这一“缺陷”也是潜力，挖潜的途径是功能转型。

推动符合条件的开发区功能转型，并不是指产业和发展模式意义上的转型，主要是通过土地管理制度、房地产供应体系、户籍制度和行政管理制度等的创新，由单一生产功能区向城市综合功能区转型。由于开发区空间单位明确且相对集中，利于实际操作，通过工业用地向商住用地的转变调整土地利用结构，挖掘用地潜力并获取级差地租，可以有效激发地方政府积极性；通过开发区转型，创新房地产供应机制，降低城镇住房门槛，调动农业转移人口落户的积极性。更为关键的是，一些开发区土地利用低效，具备转型的空间。推动开发区转型，实现产城融合发展，通过创新管理方式控制行政成本增加幅度，符合开发区管理体制改革的总体方向。

推动开发区功能转型，不能大轰大嗡，必须因地制宜、择优推进，也就是要选择具备一定条件的开发区进行功能转型。主要包括产业基础较好，吸纳农业转移人口较多；以产业功能为主，城市功能相对较弱；空间上与城区有一定距离，具备建设成为新城区可能的开发区。可用两年左右的时间，在全国推动50个左右的开发区进行功能转型，努力解决1000万左右外来人口落户问题，从而为其他地方的农业转移人口市民化提供示范，带动全国新型城镇化进程。

（作者单位：国家发展改革委发展规划司）