一面是财政收入增速放缓，一面却是巨量存量资金在沉睡。这种情况必须彻底改变。要靠制度建设，确保从预算到支出更加科学、合理，挤压过多结余资金的空间；要靠机制创新，确保唤醒的存量资金使用更加精准、高效，成为改善民生、给力增长的有力杠杆—
今年以来，盘活财政存量资金、推进财政资金统筹使用，成为国务院常务会议和国务院文件的高频词。日前发布的2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，更是披露：抽查到数以万亿元计的财政存量资金。
在经济下行压力加大、财政收入增速持续放缓、收支矛盾凸显等多重背景之下，如何把分散在各级财政的“零钱”变“整钱”，把沉睡在各级财政账上的“死钱”变“活钱”，已刻不容缓。
盘活资金促经济增长
6月28日，审计署受国务院委托，向全国人大常委会报告2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。报告中披露，至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。7月8日召开的国务院常务会议明确，“各级财政将已收回沉淀和违规资金2500多亿元，加快统筹用于急需领域”。
“财政存量资金是个老大难问题，由于多年的结转结余和积累，规模也越来越大。”财政部财科所副所长白景明说。
何为财政存量资金？审计署财政审计司主要负责人表示，财政存量资金，是指各级财政和相关预算单位结存尚未使用的财政资金。具体而言，主要包括4类：预算净结余、预算结转类资金、各类财政专户结存资金，以及其他财政存量资金，主要包括预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回财政周转金等财政存量资金等。
今年以来，财政收入形势严峻，前5月累计，全国一般公共预算收入64265亿元，比上年同期增长5%；扣除部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长3.1%。与此同时，作为应对当前经济形势重要工具的积极财政政策，又必须加大支出、加力增效。
盘活财政存量资金，是创新宏观调控的重要内容，也是财政体制改革的一项重要举措，对于稳增长、惠民生具有重要意义。
“在当前经济下行压力强化的背景下，盘活财政存量资金具有特殊意义。进一步说，用好财政存量资金并不仅是要加强预算管理，更为重要的作用在于通过使用这些资金拉动经济增长。”白景明说。
结余资金莫一概而论
如果说，在财政收入快速增长的情况下，产生一定规模的存量资金尚可理解。但在财政收入形势严峻，收支矛盾突出的今天，为何还会出现财力紧张与存量资金并存的情况？
“财政存量资金规模扩大的原因很复杂，大体可分为体制性和非体制性两大类，体制性原因包括预算编制科学性不足、预算执行审批时间过长等，非体制性原因包括自然因素、市场因素等。”白景明说。
存量资金的形成很大程度上源自预算管理的不够完善。比如，预算编制科学性不足，导致实际执行时难以到位。在编制预算时，各级预算单位都力求预算最大化，争取最多资金。这样往往会给某个项目安排了超过实际需要的资金造成资金结余，或者给不具备实施条件的项目安排了预算资金而无法执行，或者没有充分考虑项目工程进度在一年预算中安排多年支出，使资金无法及时使用。
“一些地方预算与政策脱节严重，先给钱再定事，这种现象在公共投资领域尤为突出。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。
审计署的审计报告也披露了影响财政资金统筹的主要因素：预算中专项用途的收入比较多，按现行管理办法不能统筹安排；法定挂钩事项支出预算刚性增长，资金闲置量大、不能及时发挥效益；一些改革措施或工作部署推进滞后；财政专户清理不到位。
白景明认为，要区别看待不同原因形成的存量资金，“比如，一些项目由于提高资金使用效率或者市场价格下调的因素，项目完成后还有结余资金，这在一定程度上是好事。当然，问题的关键在于要及时把结余的钱用起来。无预算的支出不合法，有预算不支出也不合法。”
统筹使用提高效率
今年以来，经济下行压力加大，财政收入增速持续放缓，收支矛盾凸显。如何盘活存量财政资金，推进财政资金统筹使用，成为当务之急。
财政部预算司有关负责人向记者表示，近年来，财政部从完善政府预算体系、加强一般公共预算各项资金统筹使用、清理整合规范专项转移支付、加强结转结余资金统筹使用等方面，采取了一些加强财政资金统筹使用的有效措施。
6月，国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》，提出了包括推进项目资金统筹使用、推进重点科目资金统筹使用、推进部门资金的统筹使用等10条重要措施。
“这是推进财政资金统筹使用的长期制度安排，也是加强预算管理的一项重要措施。”白景明强调，要盘活财政存量资金就必须加快预算管理改革，通过改革优化预算编制使项目可行，强化预算执行使资金依规及时到位。
《方案》从形成存量资金的原因入手，标本兼治，既着眼于盘活已有的财政存量资金，又着力避免形成新的财政存量资金。《方案》还提出，通过对地方予以必要授权或修改相关预算资金管理办法，允许地方政府在推进财政资金统筹使用方面先行先试。“将资金使用的决策权更多下放到地方，是一个切中要害的改革。因为具体花钱的是地方，应该发挥地方贴近基层的优势，使资金更好地用在刀刃上。”王雍君说。
“需要强调的是，盘活资金不是简单地把原来的钱收回用于其他项目上。盘活财政存量资金稳增长有两种实现方式，一是各级预算单位及时高效使用结余结转资金，把这些资金注入到经济运行体系中，转化为商品和劳务；二是财政部门把收回的结余结转资金投放到经济运行体系中去。”白景明说。
