端午节前夕，南方多数地区早已进入炎夏，云南省迪庆市普达措“国家公园”依然春寒料峭。绵绵雪山勾勒出蓝天与绿地的界线，泓泓绿水点缀在莽莽苍苍的冷杉林间，一切都是那么恬静。

之所以给普达措“国家公园”打上引号，是因为这个位于滇西北“三江并流”世界自然遗产中心地带的“国家公园”，其实是云南省自己设立的。

近日，国家发展改革委传出消息：我国已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市，开展国家公园体制试点。为此，国家发改委已与美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，在国家公园试点技术指南、美国等国家的国家公园案例研究、试点地区国家公园管理体制和政策实证研究、国家公园与保护地体系研究以及机构能力建设等方面开展具体合作。

权属关系应尽快理顺

建立国家公园体制，一个最现实的首要问题是：在哪里建。

国际上成功的国家公园，一般是将既有保护区、公园整合而成。比如美国黄石国家公园，占地约90万公顷，跨怀俄明、蒙大拿、爱达荷3个州，整合了温泉、峡谷、大湖等多个保护区和景点，拥有上万处温泉、290多处瀑布。园内森林占全美国森林总面积的90%，水面占全美国淡水水域面积的10%。

云南省政府2006年在迪庆建立的香格里拉普达措“国家公园”，正是依托既有的碧塔海省级自然保护区而设立。2008年，国家林业局正式批准云南省作为国家公园建设试点省，同意已具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设试点。迄今为止，云南省已先后建立8个“国家公园”。

国家林业局局长赵树丛说，1956年，国务院责成原林业部会同中国科学院等单位研究建立自然保护区问题。经过近60年的发展，我国以自然保护区为主体，以多部门分管、地方管理为主的保护区体系已基本形成。目前，全国已建立自然保护区2669处，面积占国土陆地面积的15%，有效保护了我国最重要、最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源。

“我国人多地少，已经很少有大面积的原生生态系统来另行划建国家公园，现实决定了我国国家公园应主要在现有保护区中整合建立。通过整合建立国家公园，还可以解决各类保护区交叉重叠的问题，把碎片化、孤岛化的自然生态系统整合起来，构建科学的保护区体系。”赵树丛说。

建立国家公园，必须解决的另一个问题是：谁来管。

业内专家介绍，我国自然保护区是一个广义概念，全国自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、国家水利风景区、国家水产种质资源保护区，种类达十多个。这些保护区在不同时期设立，管理和保护工作分属不同部门，容易导致管理空白，又让基层无所适从。另外，由于保护和管理资金缺乏明确保障，保护区往往边管理边经营，导致过度开发。“应尽快理顺中央与地方、园区与居民、管理和经营、保护与开发的关系。”

国家公园属保护区的一种，最早源于美国，后被世界上大部分国家采用。世界上国家公园管理体制大致可分为美国垂直管理型、德国地方自治型和日本混合管理型。虽然管理体制各具特色，但有一些共同特点，那就是：产权清晰，以保护自然生态系统为明确目的；法规健全，统一管理，规范经营；人员、工作经费由政府统一负担。比如资金来源，政府财政投入普遍占绝对份额，园区经营收入、社会捐款只占小头。产权方面，各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产，实行管理和经营分离。

目前，云南省“国家公园”管理有关法规正日趋完善。比如《普达措国家公园保护管理条例》明文规定，自治州人民政府公园管理机构对公园实施统一管理，自治州人民政府设立公园保护专项资金。据了解，为建设8个“国家公园”，云南省财政迄今已投入14.02亿元。以普达措“国家公园”为例，设立了生态补偿资金，公园内及周边群众每年每户均可获得补偿，金额少的有3000元，高的有15000元。群众切身感受到了建设“国家公园”带来的实惠，纷纷主动参与生态保护、森林防火和林政案件查处工作。

“国家公园的核心内涵是自然性、国有性和公益性。当前，我国适宜建立国家公园的地区主要分布在经济社会发展滞后的山区林区，当地政府和人民群众发展经济的愿望比较强烈。为防止自然资源过度开发，国家公园建设管理应以中央或省级政府为主，园内自然资源归中央或省级政府所有，做到谁所有谁负责、责权利相统一。”赵树丛认为。

有效保护才能适度开发

国家公园整合了众多保护区、景点，旅游资源丰富，开发潜力巨大。那么，国家公园建设中，如何处理生态保护和旅游开发的关系呢？

目前，全世界已有国家公园近万个。世界自然保护联盟建议：各国根据实际情况，将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地与物种管理地、陆地与海洋景观保护区、受管理的资源保护区”6种类型。“国家公园是为保护典型自然生态系统的完整性而划定的，其保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区。”赵树丛说。

我国自然保护区一般划为核心区、缓冲区、实验区。核心区、缓冲区严格保护，实验区允许开展生态旅游。比如位于浙江杭州郊区的西溪国家湿地公园，划定的湿地生态养育区占总面积的80%，谢绝游客进入，以保育现有池塘、林地、植被，为鸟类和其他湿地生物提供静谧的栖息繁殖地。

实际上，被视为生态保护、旅游开发成功典范的美国黄石公园，在1995年也曾险些被逐出“世界遗产”之列。原来，世界自然保护联盟发现：公园外围地热和地下水钻探，正威胁着公园举世闻名的地热资源；伐木、筑路、采矿、民宅建设等活动，影响了公园周围的荒野和重要的野生动物生存环境；非法引入的湖泊鲑鱼威胁到园内原有的刺喉鲑鱼的生存，而刺喉鲑鱼正是灰熊、小型哺乳动物和鸟类重要的食物资源；过多的旅游、考察打扰了野生动物的生活。1995年2月28日，世界遗产委员会致信美国政府，克林顿政府不得不斥资6500万美元，收购了计划采矿的私人土地，并采取一系列治理行动。

建立国家公园的出发点是加强自然资源保护。国家公园区域内的资源一般都是具有国家或国际意义的景观、生态系统及生物多样性资源。因此，“国家公园建设应始终坚持把生态保护放在第一位，只有在自然资源得到有效保护的前提下，才能适度开发利用。”赵树丛说。