越是经济下行压力大的时候，积极财政政策越要发力。国务院发布的《推进财政资金统筹使用方案》最大亮点是，从改革和制度创新入手，将修订后的预算法与完善预算管理制度相结合，着力避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金。《方案》的核心关键词是“统筹”，最终要体现在所有的预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，推动建立现代财政制度——

6月19日，国务院发布《推进财政资金统筹使用方案》（以下简称《方案》），从总体目标和主要原则、具体措施、组织保障等方面，全面部署推进财政资金统筹使用。

化零为整 盘活“沉睡”资金

根据新预算法，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时，对4本预算相互衔接、统筹使用财政资金等作出明确规定。本届政府多次部署盘活存量财政资金，推进财政资金统筹使用。

“国务院印发《推进财政资金统筹使用方案》，是对新预算法规定的具体贯彻落实，也是对前期发布的统筹使用财政资金政策的归纳和总结，并结合新形势推出新的措施，形成相对完整、稳定的财政资金统筹使用制度体系。”财政部财科所副所长白景明对《经济日报》记者表示。

《方案》指出，推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出，增加资金有效供给，是创新宏观调控方式的重要内容，也是用足用活积极财政政策的关键举措。

过去实施积极的财政政策，更多的是依靠财政赤字和扩大支出，而推进统筹使用财政资金将已有资金统筹高效利用，把适当扩大赤字和有效使用资金结合起来，可以达到控制发债规模、防范财政风险的目的，是宏观调控方式的重要创新。“同时，充分利用发债收入、存量资金等在内的财政资金，并通过统筹使用使资金有效发挥作用，提高财政资金使用效益，缓解财政收支矛盾，促进经济社会持续健康发展，实现了积极财政政策的‘用足用活’。”白景明说。

《方案》提出，近期目标是：盘活各领域财政沉淀资金取得明显进展，初步建立财政资金统筹使用机制，促进稳增长、调结构；长远目标是：财政资金统筹使用机制更加成熟，将所有预算资金纳入财政部门统一分配，做到预算一个“盘子”、收入一个“笼子”、支出一个“口子”，促进财政资金优化配置，推动建立现代财政制度。

加快执行 做到“项目等钱”

《方案》通过统筹使用各类资金、盘活用好结转结余资金、加快预算资金下达执行等，构建起推进财政资金统筹使用的总体框架。在具体措施上，《方案》突出分层推进，以项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等为切入点，有序推进财政资金统筹使用。

在推进项目资金的统筹使用方面，《方案》要求，做好项目前期准备，提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保预算一旦批复或下达，资金就能实际使用。加快项目预算批复和下达，预算经同级人大批准后，要按照规定时间及时批复、下达并拨付资金。

“应完善预算项目库建设，提前做工作，解决‘钱等项目’的问题，做到‘项目等钱’，加强对预算项目的前期可行性论证。”白景明建议。

《方案》规定，建立项目动态调整机制，项目预算执行进度较慢的，同级财政可按一定比例收回资金，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域。

在推进重点科目资金的统筹使用方面，《方案》要求，重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹，既要统筹安排当年预算资金，也要加快消化历年结转结余资金。推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定，对相关领域支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。

在推进部门资金的统筹使用方面，《方案》要求，推进统一预算分配权，对中央基建投资、中央科技资金等切块管理的资金，应加强与其他财政资金的统筹协调。推进部门内部资金的统筹使用，厘清基本支出和项目支出的内涵界限，除经费自理事业单位外，逐步取消项目支出中用于本部门编制内人员经费的支出。推进跨部门资金的统筹使用，加强跨部门资金的清理整合。

滚动规划 控制结转规模

新预算法要求，“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”

“统筹财政资金使用要着眼全口径预算管理，按照《预算法》的规定加强各类预算资金之间的协调，要打破4本预算管理水平不均衡格局。”白景明说。

在推进政府预算体系的统筹协调方面，《方案》提出，加大政府性基金预算转列一般公共预算的力度。对政府性基金预算中未列入政府性基金目录清单的收入项目，除国务院批准的个别事项外，3年内逐步调整转列一般公共预算，并统筹使用。加大政府性基金预算调入一般公共预算的力度。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高。

在推进跨年度预算的统筹协调方面，《方案》提出，建立跨年度预算平衡机制，编制3年滚动财政规划，对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。

“编制3年滚动财政规划，有利于避免年度结转资金规模过大、项目支出不规范、年度预算编制不科学等问题。”白景明说。

在推进财政存量资金的统筹使用方面，《方案》要求，全面盘活结转结余资金、预算稳定调节基金、预算周转金等各类存量资金。对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。从2016年起，对上年末财政存量资金规模较大的地区或部门，适当压缩下年财政预算安排规模。

在推进预算编制和预算执行的统筹协调方面，《方案》明确，统筹协调预算编制和预算执行工作，既要加强预算编制管理，提高预算编制的科学性和准确性，为预算执行打好基础，又要加强预算执行管理，加快预算执行进度，为预算编制提供重要参考。

“预算执行是财政管理的重要组成部分和预算实施的关键环节。”白景明强调，必须提高支出单位和部门严格执行预算的自觉性，切实做到依法执行预算，加强预算执行的协调和沟通，强化预算执行的监督和管理，促进预算目标的实现。

在推进债务资金的统筹使用方面，《方案》要求，加大存量债务资金和新增债务资金统筹使用力度。对尚未使用的地方政府存量债务资金，一律纳入预算管理，与新增债务资金统筹安排使用。

此外，《方案》还对推进规范各类收入及其统筹使用、推进转移支付资金的统筹使用等作出规定。